Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng và vai trò của nhà nước

ThienNhien.Net – Chi trả dịch vụ môi trường ở nhiều nơi còn được gọi là chi trả dịch vụ hệ sinh thái, là một sáng kiến bảo tồn bắt nguồn từ lý thuyết kinh tế học tân tự do. Xây dựng trên nền tảng của kinh tế học tân cổ điển, kinh tế học tân tự do đề xuất sự dịch chuyển vai trò điều tiết của nền kinh tế từ khu vực công sang khu vực tư và cho rằng thị trường có khả năng phân bổ tối ưu tài nguyên và hàng hóa (bao gồm cả các dịch vụ môi trường) với điều kiện là các quyền sở hữu được phân định rõ ràng. Định nghĩa về chi trả dịch vụ môi trường (Wunder, 2005) đang được sử dụng rộng rãi là một ví dụ tiêu biểu cho lý thuyết này. Tuy nhiên, từ lý thuyết tới thực tế vẫn còn là khoảng cách: phần lớn các chương trình/sáng kiến chi trả dịch vụ môi trường trên thế giới không đảm bảo đầy đủ các tiêu chí theo định nghĩa của Wunder. Nhiều học giả đã đưa ra bằng chứng cho thấy chi trả dịch vụ môi trường hoàn toàn theo thị trường là điều không mong muốn và bất khả thi. Thực tế cho đến nay sự tham gia của khu vực công (cụ thể hơn là Nhà nước) vẫn đóng vai trò rất quan trọng trong các sáng kiến chi trả dịch vụ môi trường.

Sarah Scherr & nnk (2011) chia vai trò của Nhà nước (đại diện bởi Chính phủ) trong chi trả dịch vụ môi trường làm 3 dạng: Mua dịch vụ môi trường (một chiến lược thay thế hoặc bổ sung cho các quy định pháp luật); Điều khiển/điều tiết giao dịch dịch vụ môi trường (huy động cầu dịch vụ môi trường của khu vực tư nhân thông qua các quy định tuân thủ luật môi trường hoặc thiết lập các hệ thống trao đổi quota hàng hóa và dịch vụ môi trường); Hỗ trợ (hỗ trợ và thúc đẩy sự hình thành, phát triển của các giao dịch dịch vụ môi trường tự nguyện của khu vực tư nhân).

Bài viết này nhằm phân tích sự chuyển biến về vai trò của Nhà nước trong sự hình thành và phát triển của chi trả dịch vụ môi trường ở Việt Nam theo ba dạng như trên thông qua một số mốc thời gian quan trọng, qua đó đưa ra một số đề xuất định hướng cho sự phát triển của chi trả dịch vụ môi trường trong tương lai trên cơ sở cân bằng giữa các yếu tố thị trường và phi thị trường. Mặc dù bài viết chỉ tập trung vào vấn đề chi trả dịch vụ môi trường rừng liên quan chủ yếu đến ngành lâm nghiệp, song những phân tích này vẫn có giá trị nhất định đối với các lĩnh vực chi trả dịch vụ môi trường khác đã hoặc sẽ có ở Việt Nam.

Rừng nguyên sinh Dandenong có diện tích 1.900 ha  (Ảnh: blogspot)
Rừng nguyên sinh Dandenong có diện tích 1.900 ha (Ảnh: blogspot)

Chương trình 5 triệu ha rừng (1997-2010): Nhà nước là bên mua dịch vụ môi trường

Sau một thời gian dài dưới cơ chế quản lý rừng kế hoạch hóa và tập trung (giai đoạn trước năm 1990), diện tích rừng của Việt Nam bị thu hẹp đáng kể, đe dọa nghiêm trọng môi trường sống và sinh kế của người dân. Trước tình hình này, từ năm 1992, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định 327-CT về một số chủ trương sử dụng đất trống, đồi núi trọc, rừng, bãi bồi ven biển và mặt nước, trong đó chú trọng tới công tác giao đất giao rừng và hỗ trợ đầu tư cho các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng. Đây là tiền thân của Dự án 661 (thường gọi là Dự án 5 triệu ha rừng), được Quốc hội phê chuẩn năm 1997 và Chính phủ quyết định thực hiện từ năm 1998 (Quyết định 661/QĐ-TT ngày 29/7/1998) với mục tiêu nâng độ che phủ rừng toàn quốc lên mức 43% vào năm 2010.

Đối với trồng rừng, Chương trình 661 hỗ trợ tài chính và cây giống cho người dân còn bảo vệ rừng được thực hiện qua hình thức khoán bảo vệ. Tuy có nhiều nguồn vốn khác nhau nhưng vốn đầu tư cho Dự án 661 từ ngân sách Nhà nước là chủ yếu. Vì vậy có thể coi đây là một dạng cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng, trong đó, nguồn tài chính lấy từ ngân sách nhà nước (Chính phủ là đại diện cho bên chi trả dịch vụ môi trường) chuyển tới người dân (bên cung cấp dịch vụ môi trường) để bảo vệ và phát triển rừng (trong đó có các dịch vụ môi trường rừng). Cho tới nay, đây vẫn là cơ chế chi trả dịch vụ môi trường phổ biến ở nhiều nước, ví dụ như Chương trình Quốc gia Bảo tồn rừng của Trung Quốc (Liu và nnk, 2008). Ngay cả tại những nước có nền kinh tế thị trường hóa ở mức độ cao như Hoa Kỳ và Liên minh Châu Âu, Chính phủ vẫn trực tiếp chi trả cho các chương trình cho bảo tồn đa dạng sinh học và môi trường trong nông nghiệp, trong đó, riêng Chương trình Hóa đơn nông trại của Hoa Kỳ đã chi trả cho các chủ sử dụng đất tư nhân tới 4,5 tỉ đô la Mỹ trong năm 2005 (Scherr & nnk, 2007). Trên phạm vi toàn cầu, theo FAO (2007) và Milder & nnk (2010), khu vực công (gồm chính phủ ở các cấp, các tổ chức quốc tế và các tổ chức đa phương như Ngân hàng thế giới) là bên mua lớn nhất đối với các dịch vụ môi trường.

Thách thức lớn nhất của các chương trình chi trả dịch vụ môi trường do Nhà nước chi trả là vấn đề hiệu quả (Scherr & nnk, 2011). Do được thực hiện ở quy mô lớn và thường ôm đồm nhiều mục tiêu, các chương trình dạng này thường không được thiết kế đủ chi tiết để tính tới sự khác biệt của các địa phương và của các loại dịch vụ môi trường khác nhau cũng như bị “dàn trải” vốn, đặc biệt là cho lĩnh vực giảm nghèo. Là một chương trình kinh tế – xã hội – sinh thái tổng hợp không chỉ chú trọng vào độ che phủ rừng mà còn hướng tới mục tiêu xóa đói giảm nghèo cho người dân sinh sống dựa vào rừng, Chương trình 661 cũng không phải là ngoại lệ. Đã có khá nhiều ý kiến trái chiều về lựa chọn cây giống, chi phí giao dịch, mức độ minh bạch và sự tham gia của người dân, hiệu quả thực tế trong bảo vệ rừng ở nhiều nơi, v.v của chương trình này. Tuy nhiên, xem xét dưới góc độ thị trường, không thể phủ nhận vai trò của Chương trình 661 (dù là một chương trình mang tính bao cấp) trong việc tạo ra nền tảng cho chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng sau này bằng một loạt các biện pháp như giao đất giao rừng, khoán bảo vệ rừng, hỗ trợ trồng rừng và các hoạt động nâng cao nhận thức khác. Ở đây, Nhà nước với vai trò là bên mua đã khởi xướng các yếu tố ban đầu cho thị trường dịch vụ môi trường rừng và thúc đẩy nhận thức của các bên về chi trả dịch vụ môi trường rừng.

2010 đến nay: Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (Nghị định 99) – Nhà nước “điều khiển” chi trả dịch vụ môi trường

Trước khi Chương trình 661 kết thúc, Chính phủ Việt Nam đã quyết định thử nghiệm một cơ chế mới để huy động nguồn lực cho ngành lâm nghiệp theo Quyết định 380/QĐ-TTg về thử nghiệm chi trả dịch vụ môi trường rừng tại hai tỉnh Lâm Đồng và Sơn La từ năm 2008 đến năm 2010. Đến năm 2010, quá trình thử nghiệm kết thúc và cơ chế chi trả này được nhân rộng ra toàn quốc bằng Nghị định 99/Nghị định-CP của Chính phủ về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng.

So với Chương trình 661, chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng không có nhiều khác biệt căn bản trừ việc gánh nặng tài chính được chuyển từ Ngân sách nhà nước sang khu vực tư nhân (các công ty thủy điện, cơ sở kinh doanh du lịch, công ty cung cấp nước sạch). Cho dù có một số nghiên cứu gần đây chỉ ra một số đơn vị chi trả dịch vụ môi trường rừng là doanh nghiệp nhà nước (như SAWACO ở Thành phố Hồ Chí Minh hay Tập đoàn Điện lực Việt Nam) vì vậy đây nên được xem là tiền từ khu vực công (McElwee, 2012), chúng tôi vẫn cho rằng dòng tài chính này mang tính chất “tư nhân” vì hai lý do: (1) các doanh nghiệp nói trên vẫn hướng tới lợi nhuận giống như tư bản tư nhân và (2) thực chất số tiền chi trả được thu từ các doanh nghiệp và cá nhân trực tiếp sử dụng dịch vụ chứ không phải từ các công ty nói trên.

Thêm một điểm mới của chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng so với Chương trình 661 – được kỳ vọng sẽ thúc đẩy yếu tố “thị trường” – là tính điều kiện (thể hiện qua các nghiên cứu về hệ số K và các quy định về theo dõi và giám sát). Tuy nhiên, trên thực tế, cho đến nay việc đảm bảo tính điều kiện trong chi trả dịch vụ môi trường rừng theo Nghị định 99 là rất hạn chế do các nguyên nhân kỹ thuật và tài chính.

Trên thế giới, vai trò “điều khiển” chi trả dịch vụ môi trường của Nhà nước thường được thực hiện qua hai hình thức: (1) quota (Nhà nước đặt ra ngưỡng cho phép sử dụng dịch vụ hoặc gây ô nhiễm nhất định, ví dụ Khung quy định tín chỉ chất lượng nước thử nghiệm tại Hoa Kỳ) và (2) các cơ chế chứng chỉ sinh thái (hàng hóa và dịch vụ được chứng nhận về các dịch vụ môi trường thông qua quá trình sản xuất, như trường hợp chứng chỉ gỗ có nguồn gốc hợp pháp và thu hoạch bền vững của EU). Trong các trường hợp này thì các quy định có tính bắt buộc về hạn mức, còn các bên sử dụng dịch vụ môi trường được quyền thỏa thuận với bên cung cấp dịch vụ môi trường hoặc với nhau để đạt được hạn mức đó với chi phí mà họ cho là hợp lý nhất. Trong trường hợp chi trả dịch vụ môi trường rừng ở Việt Nam, tuy được gọi là “chi trả” song trên thực tế các doanh nghiệp và cá nhân thực hiện theo Nghị định 99 là tuân theo quy định có tính bắt buộc mang tính chất nộp phí sử dụng tài nguyên/bảo vệ môi trường nhiều hơn là giao dịch chi trả dịch vụ môi trường theo đúng định nghĩa của nó.

Như vậy, tuy các quy định liên quan về chi trả dịch vụ môi trường rừng hướng tới yếu tố thị trường và kinh tế hóa dịch vụ môi trường rừng nhưng việc thực hiện các quy định này vẫn mang màu sắc phi thị trường vì bản chất các hàng hóa/dịch vụ môi trường rừng vẫn được nhìn nhận là “tài sản công” mà không phải là “tài sản tư nhân”. Điều này có thể hiểu được trong bối cảnh chúng ta còn thiếu các kết quả nghiên cứu định lượng về sự hình thành, giới hạn và sự biến động của các loại dịch vụ môi trường rừng cũng như một khung pháp lý chặt chẽ về quyền sở hữu/sử dụng tài nguyên. Tuy nhiên, chính sách này cũng đặt ra một nguy cơ gây suy giảm, thậm chí triệt tiêu động lực phát triển của các giao dịch tự nguyện về dịch vụ môi trường rừng.

Thông qua Nghị định 99, Chính phủ đặt ra “luật chơi” và thiết lập một hệ thống chi trả gián tiếp (hệ thống quỹ bảo vệ và phát triển rừng từ trung ương tới các tỉnh). Chi trả trực tiếp giữa bên sử dụng và bên cung cấp dịch vụ có được đề cập trong Nghị định 99, song không được chi tiết hóa và do vậy không tạo ra khuyến khích để các bên thực hiện dạng chi trả này. Các doanh nghiệp sẽ cho rằng họ chỉ cần thực hiện nghĩa vụ theo Nghị định 99 là đủ, người dân bảo vệ và phát triển rừng thiếu căn cứ để đề nghị chi trả trực tiếp, còn chính quyền địa phương sẽ nhìn thấy rủi ro về chính trị khi thực hiện các hoạt động không được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật. Trong khi đó, ở Việt Nam sự tham gia hỗ trợ của chính quyền địa phương là không thể thiếu trong việc hình thành và vận hành của các cơ chế chi trả dịch vụ môi trường.

Nghiên cứu của chúng tôi về mô hình chi trả dịch vụ môi trường rừng tự nguyện giữa một bên là các hộ kinh doanh du lịch sinh thái tại hồ Ba Bể và một bên là các hộ ở thôn phía đầu nguồn nước (năm 2013) cho thấy cho dù cả hai bên đều rất mong muốn thực hiện, mô hình đã không thể duy trì do thiếu sự hỗ trợ liên tục của các cơ quan chính quyền ở địa phương.

Dù không có các nghiên cứu đầy đủ trên toàn quốc, song chúng tôi tạm kết luận Nghị định 99 đã không hỗ trợ được sự phát triển của các mô hình chi trả dịch vụ môi trường rừng tự nguyện. Một đánh giá nhanh qua công cụ tìm kiếm Google với cụm từ “chi trả dịch vụ môi trường tự nguyện” (22/1/2016) chỉ cho ra đúng 4 kết quả, đều liên quan tới mô hình nói trên tại huyện Ba Bể. Có thể vẫn tồn tại nhiều cơ chế khác, tuy nhiên, sự thiếu vắng trên công cụ tìm kiếm internet phổ biến nhất hiện nay cho thấy ít nhất các mô hình như vậy không nhận được sự quan tâm đầy đủ của các bên.

Tương lai của chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng ở Việt Nam: Nhà nước trong vai trò hỗ trợ?

Không thể phủ nhận vai trò của Nghị định 99 trong việc “tạo đà” cho chi trả dịch vụ môi trường rừng ở Việt Nam cũng như trong việc huy động nguồn lực từ khối tư nhân cho công tác bảo vệ và phát triển rừng. Tuy nhiên, chính sách mang tính áp đặt này cũng sẽ khiến cho chi trả dịch vụ môi trường rừng ở Việt Nam có nguy cơ không bền vững khi mà các ưu tiên chính sách trong tương lai có thể thay đổi trong bối cảnh các doanh nghiệp ở Việt Nam sẽ phải đối mặt với sự cạnh tranh rất lớn trong quá trình hội nhập tới đây. Thêm vào đó là nguy cơ làm mất đi cơ hội có được các dòng tài chính và sáng kiến/cơ chế linh hoạt và đa dạng khác.

Cần thừa nhận rằng việc thúc đẩy các yếu tố thị trường cho các giao dịch về dịch vụ môi trường rừng sẽ bền vững hơn nhưng cũng đòi hỏi rất nhiều thời gian và công sức, nhất là phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền sở hữu/sử dụng tài sản tự nhiên và lượng hóa các dòng hàng hóa và dịch vụ môi trường. Vì vậy trong tương lai gần, việc điều tiết dịch vụ môi trường rừng bằng các công cụ thị trường như “thương mại hóa dịch vụ môi trường” hoặc “Đền bù chi phí cơ hội” (Wunder, 2007; van Noordwijk & Leimona, 2011) là không khả thi vì các yếu tố kinh tế-xã hội nền tảng cho các công cụ này như hệ thống quy định pháp luật về quyền sở hữu và sử dụng tài nguyên còn chưa đầy đủ. Hơn nữa, bản thân các dịch vụ môi trường rừng vẫn được nhìn nhận là “tài sản công” nên các công cụ thị trường khó có thể phát huy đầy đủ tác dụng.

Nhiều nước trên thế giới đã có những bước đi theo hướng phân quyền, tạo ra những cơ chế linh hoạt cho phép khối tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công và cơ chế hợp tác công-tư trong lĩnh vực này. Một mặt nào đó quá trình này giống với việc tham gia của doanh nghiệp trong cung cấp các dịch vụ bưu chính viễn thông song song với xu hướng giảm dần sự khống chế về giá cả của Nhà nước (Scherr & nnk, 2011). Chúng tôi cho rằng đây là một hướng đi cần được thử nghiệm ở một quy mô nhất định.

Với tiêu chí “hỗ trợ và thúc đẩy sự hình thành và phát triển của các giao dịch dịch vụ môi trường tự nguyện của khu vực tư nhân”, các biện pháp sau đây có thể được cân nhắc:

(1) Hỗ trợ chính sách và thể chế: Đưa ra các quy định chi tiết hơn cho các giao dịch tự nguyện, tạo ra hành lang pháp lý để các bên có thể tham gia; Khuyến khích xây dựng và áp dụng các hệ thống chứng nhận sinh thái; Quy định cụ thể về nhiệm vụ của các cơ quan chính quyền liên quan trong thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng tự nguyện; Nghiên cứu nhân rộng các mô hình/sáng kiến chi trả dịch vụ môi trường tự nguyện hiện có.

(2) Hỗ trợ kỹ thuật: Cung cấp các đầu mối liên lạc của chính quyền để các bên có thể gặp và yêu cầu hỗ trợ trong chi trả dịch vụ môi trường, ví dụ Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng các cấp ngoài chức năng quản lý tài chính và giám sát còn phải đóng vai trò trung gian trong các giao dịch chi trả dịch vụ môi trường tự nguyện; Cung cấp các khóa đào tạo và cung cấp thông tin cho các bên liên quan như một dịch vụ tư vấn; Tiến hành các nghiên cứu lượng hóa dịch vụ môi trường, xây dựng các bản đồ dịch vụ môi trường rừng để các bên quan tâm có thể chọn địa điểm ưu tiên; Thiết lập đối tác với các doanh nghiệp để giúp thiết kế và khởi động các dự án về chi trả dịch vụ môi trường.

Với những hoạt động như trên, các cơ quan Nhà nước sẽ đóng vai trò tích cực hơn, thậm chí trực tiếp tham gia các giao dịch chi trả dịch vụ môi trường rừng với tư cách là bên trung gian hiện chủ yếu do các dự án và các tổ chức phi chính phủ đảm nhận, hoặc giúp nhân rộng các sáng kiến của những tổ chức này.

Ngoài ra, các cơ quan Nhà nước cũng sẽ đóng vai trò chủ động hơn trong việc tìm kiếm những nguồn tài chính bổ sung cho công tác bảo vệ rừng và môi trường nói chung. Quỹ Tài chính Lâm nghiệp Quốc gia (FONAFIFO) của Costa Rica là một ví dụ tốt cho mô hình này: FONAFIFO vừa có chức năng quản lý Nhà nước về chi trả dịch vụ môi trường như phân bổ ngân sách, vừa có quyền (tuy nhiên không phải là độc quyền) tìm kiếm các nguồn tài chính khác để thực hiện chi trả dịch vụ môi trường trong nước cũng như quốc tế (Porras & nnk, 2013).  Như vậy, Nhà nước có thể cùng một lúc đóng vai trò “điều khiển” và “hỗ trợ” các bên trong chi trả dịch vụ môi trường rừng và từng bước giúp hình thành cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng theo thị trường một cách bền vững.

Kết luận

Mặc dù khái niệm chi trả dịch vụ môi trường bắt nguồn từ lý thuyết thị trường, việc Nhà nước trực tiếp tham gia điều tiết chi trả dịch vụ môi trường rừng vừa cần thiết vừa là điều mà các bên chi trả dịch vụ môi trường rừng đều mong muốn. Trong ngành lâm nghiệp, từ những năm 1990 đến nay, Nhà nước đã chuyển dần từ vai trò bên mua dịch vụ môi trường rừng sang bên điều khiển chi trả dịch vụ môi trường rừng.

Bằng Nghị định 99 và các văn bản pháp luật liên quan khác, Chính phủ đã tạo ra một khung pháp lý khá vững chắc cho chi trả dịch vụ môi trường và huy động được đầu tư từ các doanh nghiệp tư nhân vào công tác quản lý bảo vệ rừng. Tuy nhiên, sự đầu tư này có tính bắt buộc tuân thủ quy định pháp luật hơn là đầu tư một cách tự nguyện để đảm bảo vốn tài nguyên và môi trường. Điều này đe dọa tính bền vững của chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng và đặt ra yêu cầu về phía Chính phủ phải có chính sách, hành động theo hướng hỗ trợ: mở rộng khung pháp lý, trực tiếp tham gia và thúc đẩy sự hình thành và phát triển của các mô hình chi trả dịch vụ môi trường tự nguyện giữa doanh nghiệp/các tổ chức khác và các cộng đồng dân cư cũng như giữa các cộng đồng dân cư khác nhau. Đây là những bước đi phù hợp với lý thuyết về sự “tiến hóa” vai trò của Nhà nước trong chi trả dịch vụ môi trường cũng như trong phát triển nền kinh tế thị trường nói chung ở nước ta.

Tài liệu tham khảo

Food and Agriculture Organization (FAO). 2007. The state of food and agriculture. Food and Agriculture Organization, Rome, Italy. [online] URL: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/010/a1200e/a1200e00.pdf.

McElwee, P. 2012. Payments for environmental services as neoliberal market-based forest conservation in Vietnam: Panacea or problem? Geoforum 43 (2012) 412–426

Milder, J. C., S. J. Scherr, and C. Bracer. 2010. Trends and future potential of payment for ecosystem
services to alleviate rural poverty in developing countries. Ecology and Society 15(2): 4. [online] URL: http
://www.ecologyandsociety.org/vol15/iss2/art4/

Liu, J., Li, S., Ouyang, Z., Tam, C., & Chen, X. (2008). Ecological and socioeconomic effects of China’s policies for ecosystem services. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 105(28), 9477-9482. doi: 10.1073/pnas.0706436105

Porras, I., Barton, D. N., Miranda, M., & Chacón-Cascante, A. (2013). Learning from 20 years of Payments for Ecosystem Services in Costa Rica. London: International Institute for Environment and Development.

Scherr, Sara J., Jeffrey C. Milder, and Carina Bracer. 2007. How Important will Different Kinds of Compensation and Reward Mechanisms Be in Shaping Poverty and Ecosystem Services Across Africa, Asia and Latin America Over the Next Two Decades? CES Scoping Study Issue Paper 5. ICRAF Working Paper No. 40. Nairobi, Kenya: World Agroforestry Centre.

Scherr, S.J. and Bennett, M.T. Buyer, regulator, and enabler—The government’s role in ecosystem services markets: International lessons learned for payments for ecological services in the People’s Republic of China. Mandaluyong City, Philippines: Asian Development Bank, 2011.

van Noordwijk, M and Leimona B. 2010. CES/COS/CIS paradigms for compensation and rewards to enhance environmental services. ICRAF Working Paper No. 100. World Agroforestry Centre. Bogor, Indonesia.

Wunder, S. 2005. Payments for environmental services: Some nuts and bolts. CIFOR Occasional Paper 42. CIFOR, Bogor, Indonesia.

Wunder, S. 2007. The Efficiency of Payments for Environmental Services in Tropical Conservation. Conservation Biology 21(1): 48–58.

Đỗ Trọng Hoàn, Trung tâm Nghiên cứu Nông Lâm Thế giới (ICRAF) tại Việt Nam

Nguồn:

MT&ĐS