Thực thi Công ước Đa dạng Sinh học – con đường nhiều chông gai

ThienNhien.Net – Tuy Công ước Đa dạng Sinh học (CBD) được đánh giá là một hiệp ước tiến bộ, mang tính bước ngoặt trong lĩnh vực môi trường và phát triển, song qua gần 20 năm, người ta vẫn bàn cãi về tính pháp lý của công ước này. Điều này đã được đề cập trong bài viết mang tên “Rescue CBD from legal limbo” (Tạm dịch là: Đưa Công ước Đa dạng Sinh học ra khỏi tình trạng bị lãng quên về pháp lý) của tác giả S. Faizi – một thành viên trong Ủy ban Liên minh CBD.

Nhìn nhận bản chất CBD

Công ước Đa dạng Sinh học cho đến nay không còn xa lạ đối với cộng đồng quốc tế, bởi người ta đã bắt đầu biết tới sự hiện diện của nó kể từ tháng 5/1992 tại Nairobi (Kenya) và nhiều nước đã tham gia ký kết Công ước này tại Hội nghị Thượng đỉnh Trái đất về Môi trường và Phát triển diễn ra ngày 05/6/1992 ở Rio de Janeiro (Brazil). Chính thức có hiệu lực từ ngày 29/12/1993 nhưng việc nhìn nhận bản chất của CBD hiện vẫn đang vấp phải nhiều ý kiến trái chiều, chưa nói tới việc đưa CBD vào trong thực tiễn. Đáng lưu ý là vẫn còn những ý kiến cố tình gạt bỏ tính pháp lý đặc trưng của Công ước.

Vậy, nếu không nhìn nhận CBD như một hiệp ước ràng buộc về mặt pháp lý thì liệu nó có thể là gì? Là một tuyên ngôn quốc tế giống như Tuyên ngôn Rio – được các quốc gia tôn trọng nhưng không bắt buộc phải tuân thủ? Hay giống như kiểu Hiến chương Thế giới về Thiên nhiên – một bản tuyên bố chính thức của Đại Hội đồng Liên Hợp quốc (UN GA) mà các nước đều có nghĩa vụ tuân thủ xét trên khía cạnh đạo đức, chính trị nhưng cũng không có nghĩa vụ pháp lý phải thực thi? Hay tương tự Chiến lược Bảo tồn Thế giới, Chương trình Nghị sự 21 hoặc một chương trình đa phương kiểu như Chương trình Sinh quyển và Con người (MAB) vốn không áp đặt nghĩa vụ pháp lý phải thực thi lên các bên tham gia?

Tất cả đều không phải, vì nói cho đúng, CBD là một hiệp ước đa phương có tính ràng buộc mà các bên có nghĩa vụ pháp lý phải tuân theo. Nó đóng vai trò công ước khung, đưa ra các mục tiêu tổng quát cần đạt được chứ không đưa ra các hoạt động cụ thể và bắt buộc. Có điều, các điều khoản trong CBD được xây dựng để đi vào thực tiễn chứ không phải để các bên tiếp tục bàn thảo thêm. Chỉ duy hai vấn đề Công ước vẫn kêu gọi tiếp tục xây dựng nhằm tiến tới áp dụng, đó là vấn đề an toàn sinh học (quy định trong khoản 3 Điều 19 của Công ước) và vấn đề trách nhiệm pháp lý và bồi thường thiệt hại vượt ra khỏi quyền tài phán quốc gia (quy định trong khoản 2 Điều 14).

Con đường thực thi nhiều chông gai

Công ước Đa dạng Sinh học vốn được đàm phán, phê chuẩn, ký kết và đã đi vào thực thi cùng với các điều khoản của Công ước Viên về Luật Điều ước Quốc tế – nơi thiết lập nền tảng cho việc thực thi tất cả các hiệp ước đa phương. Tuy nhiên, quá trình thực thi Công ước mang tính ràng buộc pháp lý đã bị xói mòn do phân tán thành các chương trình làm việc, kế hoạch chiến lược không có tính ràng buộc pháp lý và hình thành các mục tiêu chọn lọc mới, khiến cho các điều khoản minh bạch, rõ ràng của nó cũng nhanh chóng bị xói mòn theo.

Thêm một trở ngại nữa khi đưa CBD vào thực tiễn là sự vắng mặt của Hoa Kỳ – một nước lớn có tầm ảnh hưởng quốc tế sâu rộng. Vì lo ngại CBD sẽ gây hại đến các mục tiêu kinh tế trong tương lai nên nước này đã không tham gia Công ước. Song, trên thực tế, việc thực thi CBD chứng tỏ rằng nó chẳng hề ảnh hưởng tới lợi ích kinh tế của các nước mà bản thân nó còn bảo vệ cho các lợi ích ấy khi quy định những điều khoản khắt khe về nạn ăn cướp sinh học – hiểu đơn giản là lấy đi nguồn tài nguyên sinh học và kiến thức được tích lũy lâu đời của dân địa phương mà không tính đến quyền lợi của họ.

Chưa hết, một số điều khoản của Công ước Đa dạng Sinh học còn bị vi phạm trắng trợn trong quá trình thực thi. Chẳng hạn, khoản 1 Điều 15 trong Công ước công nhận các quốc gia có toàn quyền đối với nguồn tài nguyên thiên nhiên của mình, quyền tiếp cận nguồn gen thuộc về chính phủ quốc gia và là đối tượng quy định của luật pháp quốc gia; tiếp đó khoản 4 Điều 15 chỉ rõ một sự tiếp cận chỉ được công nhận khi nó dựa trên các điều kiện được sự đồng ý lẫn nhau và tuân theo các khoản của Điều này; đồng thời sự tiếp cận nguồn gen phải được sự ưng thuận trước của Bên ký kết cung cấp nguồn gen đó, trừ khi có sự ấn định khác của Bên đó như quy định trong khoản 5 Điều 15. Song, theo thông tin Bộ Môi trường Ấn Độ công bố năm 2010, có tới hơn 2.000 bằng sáng chế, độc quyền dựa trên cơ sở nguồn gen và kiến thức truyền thống của Ấn Độ đã được đưa ra nước ngoài vào năm 2009 mà không có sự cho phép của Chính phủ nước sở tại.

Hành động này có thể coi là một ví dụ điển hình cho việc vi phạm các điều khoản của Công ước Đa dạng Sinh học năm 1992 nhưng lại không được nghiêm khắc xử lý do CBD chưa có bất kỳ cơ quan giám sát sai phạm nào, hoặc có thể do Hội nghị Các bên Tham gia (COP) – cơ quan chịu trách nhiệm ra quyết định và quản lý Công ước – suốt thời gian qua không hề triển khai đánh giá sai phạm.

Lâu nay, tính tiến bộ của Công ước Đa dạng Sinh học hẳn đã được các bên tham gia công nhận, chỉ tiếc là con đường thực thi Công ước lại không bằng phẳng như mong đợi. Nguyên nhân chủ yếu nhiều khả năng chính là việc một bộ phận đang cố tình né tránh, lờ đi bản chất ràng buộc về mặt pháp lý của Công ước, kéo theo đó vô số hệ lụy như chẳng những không giúp giảm mất mát đa dạng sinh học mà còn làm gia tăng tình trạng ăn cướp sinh học, đẩy các mối căng thẳng, bất hòa với cộng đồng bản địa lên cao… Và một khi, việc thực thi các hiệp ước có tính ràng buộc pháp lý như Công ước Đa dạng Sinh học hay Hiệp ước Cấm Phổ biến Vũ khí hạt nhân (NNP) còn bị chi phối bởi lợi ích của các nước lớn, trong khi bản thân các nước tham gia hiệp ước và đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định hiệu lực của chúng còn chưa đi đầu làm gương, thì mục tiêu áp dụng, phổ biến chúng một cách hiệu quả, rộng khắp sẽ còn rất xa vời.