Mô hình tòa môi trường nhằm xử lý khiếu kiện môi trường

Thực trạng khiếu kiện môi trường

Hiện nay, các tranh chấp về môi trường có thể được giải quyết bằng nhiều con đường khác nhau như hành chính, dân sự, kinh tế, hình sự. Tuy nhiên, đa số các vi phạm liên quan đến môi trường ở Việt Nam mới chỉ dừng lại ở xử lý hành chính, và vì vậy trong nhiều trường hợp, việc giải quyết các vụ vi vi phạm là chưa triệt để.

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng nói trên, trong đó có thể kể đến một số nguyên nhân nổi bật như sau: Thứ nhất, quan điểm của các địa phương, bộ, ngành chưa thống nhất dẫn đến việc xử lý thiếu nhất quán, nghiêm minh. Thứ hai, các biện pháp hỗ trợ tư pháp cho các tranh chấp môi trường không đáp ứng kịp số lượng ngày càng gia tăng các vụ án về môi trường, khiến nhiều tội phạm môi trường không bị truy cứu theo pháp luật để đảm bảo hiệu quả quyền và lợi ích hợp pháp của các nạn nhân. Thứ ba, các vụ án có liên quan đến tranh chấp môi trường đến nay đều được xét xử ở các tòa án thông thường, trong khi các vụ án này thường có rất nhiều nạn nhân và liên quan đến nhiều địa phương. Ngoài ra, các thẩm phán hiện vẫn thiếu kiến thức về môi trường, người bị hại thiếu kiến thức liên quan để có thể đưa ra các chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm.

Hiện nay phần lớn các vụ ô nhiễm, thiệt hại liên quan đến môi trường là do người dân, báo chí phát hiện và các vụ việc thường chỉ được xem xét giải quyết khi người dân gây sức ép buộc chính quyền vào cuộc. Các tranh chấp vẫn chủ yếu được giải quyết dựa trên cơ sở thoả thuận giữa người dân và doanh nghiệp gây ô nhiễm. Quá trình khiếu kiện thường bị kéo dài, việc giải quyết không dứt điểm, chưa minh bạch. Mặc dù, pháp luật đã cho phép chính quyền địa phương xử phạt hành chính đối với hành vi vi phạm pháp luật về môi trường nhưng vì nhiều lý do, chính quyền địa phương có nơi không xử lý, có nơi không đủ năng lực xử lý, khiến người dân giảm lòng tin và buộc phải khiếu kiện vượt cấp. Có nhiều trường hợp người dân đã “tự xử” khi những bức xúc bị dồn nén không được giải quyết (Trường Yên, 2013).

Việc người dân tự phát hành xử tập thể trước các vấn đề ÔNMT là rất đáng báo động. Cần nhìn nhận nghiêm túc để thấy rằng, những vụ “tự xử” như vậy là rất nguy hiểm cho xã hội và cho chính bản thân họ. Điều này không những có nguy cơ đẩy người dân vào tình thế trở thành tội phạm, mà còn gây ra những tiền lệ xấu nếu hình thức hành xử tương tự được nhân rộng và áp dụng cả với các tệ nạn xã hội khác. Do vậy, cần phải có những chế tài và thiết chế đủ mạnh để nghiêm trị những hành vi gây ÔNMT. Thiết chế đó chính là Tòa môi trường.

Thành lập Tòa môi trường là hướng đi hợp lý

Hiện nay, công tác xét xử của Tòa án đối với các vụ án liên quan đến môi trường vẫn vấp phải rất nhiều vấn đề cần giải quyết. Với tư cách là chủ thể thực hiện quyền tư pháp đã được Hiến pháp năm 2013 quy định, thiết chế Tòa án hiện nay rõ ràng chưa đủ để thực hiện vai trò trong phòng, chống các vi phạm pháp luật về môi trường.

Việc thành lập Tòa môi trường là đáp ứng sự đòi hỏi, yêu cầu của thực tiễn: Thành lập Tòa môi trường là động lực quan trọng cơ bản giải quyết thiếu sót về hiệu lực quản lý hành chính, có thể giải quyết các hạn chế trong cơ chế BVMT hiện nay.

Thực tiễn xét xử trong thời gian qua cho thấy thực trạng vi phạm pháp luật nghiêm trọng của các pháp nhân trong các lĩnh vực liên quan đến môi trường. Các cơ quan có thẩm quyền đã có nhiều cố gắng xử lý nghiêm khắc trong khuôn khổ phạm vi mà pháp luật hiện hành quy định, góp phần vào phòng ngừa và đấu tranh với các vi phạm pháp luật liên quan đến môi trường. Tuy nhiên, việc xử lý vi phạm của pháp nhân còn nhiều bất cập và hạn chế do nhiều hành vi vi phạm nguy hiểm, phổ biến trong lĩnh vực môi trường chưa được quy định là tội phạm, trong khi mức xử phạt hành chính đối với tổ chức vi phạm còn quá thấp… Điều này khiến tác dụng phòng ngừa của việc xử lý rất hạn chế, thiếu triệt để. Thông thường, việc xử lý hình sự một số cá nhân lãnh đạo, đại diện pháp nhân là loại trừ xử phạt hành chính pháp nhân; và ngược lại, việc xử phạt hành chính pháp nhân lại thường loại trừ trách nhiệm của cá nhân. Trong khi đó, biện pháp xử phạt hành chính không bao giờ tương xứng với hành vi vi phạm và những thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra. Mặt khác, do thiếu thủ tục tố tụng tư pháp chặt chẽ, khách quan, độc lập; thiếu cơ quan chuyên trách và do thời hạn giải quyết ngắn, các cơ quan có thẩm quyền rất khó khăn trong việc xác định, chứng minh vi phạm; pháp nhân vi phạm cũng khó khăn trong việc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình như không nhận được sự trợ giúp của người bào chữa, quyền tố tụng rất hạn chế… Ngoài ra, trong các vụ việc liên quan đến môi trường, việc thi hành án cũng có nhiều bất cập, khó khăn. Quyết định xử phạt hành chính, buộc khắc phục hậu quả… rất khó được thi hành trên thực tế với tính cưỡng chế thấp so với việc thi hành bản án, quyết định tư pháp của Tòa án.

Việc thành lập Tòa môi trường là biểu hiện của sự chuyên nghiệp hóa trong xét xử các vụ án có liên quan đến môi trường: Thực tiễn xét xử hiện nay cho thấy, các thẩm phán còn thiếu chuyên môn, kiến thức, kỹ năng chuyên ngành về xét xử vụ án liên quan đến môi trường nên chất lượng, hiệu quả giải quyết các vụ án có liên quan đến môi trường chưa cao. Vì vậy, trong phiên tòa xét xử các vụ án về môi trường, ngoài thẩm phán vẫn cần có các chuyên gia kỹ thuật trong các lĩnh vực như quy hoạch đô thị, khoa học môi trường, BVMT hoặc đánh giá môi trường, đánh giá đất đai, kiến trúc, xây dựng, khảo sát đo lường, quản lý nguồn tài nguyên… để có thể xử lý và giải quyết các vụ việc môi trường một cách khoa học, hiệu quả.

Thông qua chuyên môn hóa việc xét xử, việc thực hiện vận dụng pháp luật một cách thống nhất là xu hướng của cải cách Tòa án ở Việt Nam hiện nay. Từ ngày thành lập (13-9-1945) đến sau ngày 24-01-1946, hệ thống tòa án ở Việt Nam chỉ có ba loại: Toà án Quân sự, Toà án đặc biệt, Toà án thường. Nhưng đến nay, hệ thống Tòa án của Việt Nam đã có thêm nhiều Tòa chuyên trách khác như: Tòa hành chính, Tòa kinh tế, Tòa lao động. Theo Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) được Quốc hội thông qua ngày 24-11-2014, hệ thống Tòa án ở Việt Nam sẽ có thêm hai tòa chuyên trách là Tòa gia đình và người chưa thành niên, Tòa xử lý hành chính. Tất cả những điều này cho thấy, cùng với sự tiến triển của xã hội, việc thành lập tòa chuyên trách xét xử các vụ án liên quan đến môi trường là một xu hướng tất yếu. Mục đích chính là thực hiện tập trung thẩm quyền của vụ án thông qua phương thức “vụ án loại nào thì xét xử loại đó”, đồng thời đảm bảo tối đa hóa việc vận dụng pháp luật một cách thống nhất. Đồng thời, ở một mức độ nhất định, việc có riêng Tòa môi trường còn giúp tiết kiệm nguồn lực tư pháp, nâng cao hiệu quả xét xử, thực hiện chuyên môn hóa và chuyên nghiệp hóa thẩm phán.

Việc thành lập Tòa môi trường phù hợp với mô hình tổ chức Tòa án của nhiều nước trên thế giới: Theo thống kê chưa đầy đủ, các quốc gia trên thế giới như Úc, Nam Phi, Mỹ (một số tiểu bang), Bangladesh, Kuwait, Thụy Điển, New Zealand, Trung Quốc… đều đã thành lập Tòa môi trường. Cụ thể, sau khi cho ra đời bộ luật môi trường đầu tiên, ngay lập tức Thủy Điển đã thành lập Tòa môi trường để xử phạt các hành vi phá hoại môi trường một cách hiệu quả. Những năm gần đây Nam Phi, Pakistan cũng bắt đầu thành lập Tòa môi trường. Ở Trung Quốc, TAND và cơ quan BVMT đã phối hợp bằng nhiều phương thức khác nhau, hình thành các hình thức Tòa môi trường khác nhau nhằm tối đa hóa hiệu quả xử lý các vụ việc môi trường. Chẳng hạn, năm 2004, khu Sa Hà Khẩu thành phố Đại Liên đã thành lập Tòa án lưu động BVMT, chủ yếu nhắm vào vấn đề thực hiện luật hành chính môi trường và đã cung cấp cho Trung Quốc những bài học kinh nghiệm quý báu trong việc thành lập Tòa môi trường. Năm 2007, TAND trung cấp thành phố Quý Dương thành lập Tòa án xét xử BVMT, đồng thời thành lập phòng BVMT, TAND thành phố Thanh Trấn, chuyên xét xử vụ án vi phạm luật môi trường. Tháng 5/2014 Trung Quốc thành lập tòa án chuyên trách xử lý các vụ án môi trường đầu tiên thuộc TAND Tỉnh tại tỉnh Phúc Kiến. Đây là tỉnh được lựa chọn để thí điểm chính sách dân sự hóa việc BVMT của Trung Quốc. Như vậy, có thể thấy, việc thông qua các biện pháp tư pháp để BVMT là một xu hướng quốc tế.

Lựa chọn mô hình Tòa môi trường

Về việc thành lập Tòa môi trường ở cấp nào, có ý kiến cho rằng nên thành lập thống nhất trong hệ thống Tòa án toàn quốc; cũng có ý kiến cho rằng nên có sự phân biệt địa bàn khu vực. Nghĩa là, với những nơi kinh tế kém phát triển, không có nhiều khu công nghiệp và số lượng các vụ vi phạm pháp luật về môi trường ít thì có thể không thành lập Tòa môi trường, còn những khu vực, địa bàn có số lượng vi phạm môi trường nhiều, gây ÔNMT nghiêm trọng có thể xem xét thành lập Tòa môi trường.

Qua nghiên cứu, chúng tôi cho rằng, Việt Nam nên lựa chọn mô hình Tòa môi trường theo hướng Tòa chuyên trách nằm trong hệ thống TAND. Theo đó, Tòa môi trường nên được thành lập ở TAND cấp tỉnh và TAND cấp cao, nhưng cũng không phải tràn lan ở tất cả các tỉnh, mà căn cứ vào số lượng các vụ việc, đội ngũ thẩm phán, công chức để có quyết định thành lập cho phù hợp. Tòa môi trường ở TAND cấp cao có thẩm quyền phúc thẩm các vụ việc có liên quan đến môi trường.^[1] Việt Nam không nên thành lập Tòa môi trường ở TAND cấp huyện và ở một số TAND cấp tỉnh bởi những lý do sau:

Thứ nhất, ở Việt Nam sự phát triển kinh tế giữa các khu vực có sự chênh lệch khá lớn, việc phát sinh vấn đề môi trường cũng được “khu vực hóa” rõ ràng. Có những tỉnh mỗi năm có thể phát sinh một lượng lớn các tranh chấp môi trường, song cũng có những nơi trong một thời gian dài chỉ phát sinh rất ít các khiếu kiện tranh chấp liên quan đến môi trường. Như vậy, xem xét từ góc độ tiết kiệm chi phí, chỉ nên thành lập Tòa môi trường ở TAND cấp tỉnh và Tòa án cấp cao.

Thứ hai, các vụ việc liên quan đến môi trường là những loại việc khó, phức tạp, đòi hỏi phải được giải quyết bởi những thẩm phán có năng lực, chuyên môn cao, dày dặn kinh nghiệm; trong khi đó, đội ngũ thẩm phán TAND cấp huyện chủ yếu là những người mới được bổ nhiệm thẩm phán lần đầu, trình độ còn hạn chế, chưa có nhiều kỹ năng, kinh nghiệm xét xử. Mặt khác, thực tiễn xét xử hiện nay cho thấy, một số TAND còn có biểu hiện không độc lập trong xét xử, đặc biệt là tại các TAND cấp huyện. Trong quá trình xét xử, các thẩm phán phải chịu nhiều áp lực và sự can thiệp của cấp ủy và chính quyền địa phương. Điều này đã làm ảnh hưởng đến sự độc lập tư pháp của Tòa án và công bằng trong xét xử. Trong nhiều trường hợp, chính quyền địa phương dễ dàng lấy cớ “cần phát triển kinh tế địa phương” để gây áp lực đối với Tòa án, dẫn đến khó khăn trong quá trình điều tra, xét xử và thi hành án. Đối với TAND cấp tỉnh, chất lượng thẩm phán cao hơn, đồng thời chịu sức ép từ cấp Ủy và chính quyền địa phương ít hơn nên có thể thực hiện xét xử công bằng, độc lập.

Như vậy, việc thành lập Tòa môi trường để khắc phục những trở ngại trước mắt của công tác BVMT, giải quyết tranh chấp môi trường, nâng cao hiệu quả quản lý môi trường, tăng cường truy cứu trách nhiệm sự cố môi trường, thúc đẩy cải cách vấn đề môi trường là rất cần thiết và cấp bách. Đây cũng là biện pháp phổ biến mà nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng. Trong thời gian tới, Việt Nam cần tích cực đổi mới, phát huy vai trò quan trọng của Tòa án trong công tác BVMT.

Tài liệu tham khảo:

Trường Yên (2013), Vì sao dân tự xử?. Xem tại: http://bit.ly/btcs00265

[1] Theo quy định tại Điều 33 của Luật Tổ chức TAND năm 2014 thì Tòa chuyên trách TAND cấp cao chỉ có thẩm quyền phúc thẩm vụ việc mà bản án, quyết định sơ thẩm của TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của Luật Tố tụng.

Th.S. Nguyễn Văn Tùng, Viện Khoa học Xét xử, Tòa án Nhân dân Tối cao