Vấn đề đất đai trong đổi mới mô hình tăng trưởng của Việt Nam

Việt Nam đang trong quá trình chuyển đổi mô hình phát triển quốc gia theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh. Quá trình này cũng dẫn đến những chuyển dịch lớn liên quan đến đất đai, vốn là một yếu tố đầu vào vô cùng quan trọng để hướng tới việc sử dụng hiệu quả cao và đảm bảo công bằng giữa các bên hưởng lợi. Bài viết này sử dụng kinh nghiệm thực tiễn để phân tích và thảo luận về những chuyển dịch đáng chú ý thời gian qua bao gồm: (i) các cơ chế chuyển dịch bắt buộc theo quyết định của Nhà nước và chuyển dịch tự nguyện; (ii) xu hướng tích tụ, tập trung đất đai nhằm phục vụ phát triển nông-lâm nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao và (iii) sử dụng và chuyển dịch đất đai trong bức tranh tổng thể, hài hoà với các kịch bản, quy hoạch kinh tế – xã hội khác. Một thể chế quản trị tốt bao gồm: công khai – minh bạch; có sự tham gia quản lý và giám sát của dân; cơ quan và cán bộ nhà nước phải chịu trách nhiệm giải trình trước các ý kiến của dân, theo tác giả cần được xem xét trở thành nguyên tắc và giải pháp trụ cột để đảm bảo các xu hướng chuyển dịch này đạt được hiệu quả, hiệu suất và bền vững trong tương lai.

Giới thiệu

Năm 2010, trong Báo cáo Phát triển Việt Nam với tiêu đề “Thể chế hiện đại”[1], Ngân hàng Thế giới cho rằng mô hình tăng trưởng của Việt Nam hiện nay dựa chủ yếu vào vốn đầu tư, có sử dụng tài nguyên thiên nhiên ở mức trung bình nhưng hầu như không quan tâm tới chất lượng nguồn nhân lực. Đây cũng là nguyên nhân khiến hiệu suất sử dụng các nguồn lực thấp và hiệu suất tăng trưởng không cao. Ngân hàng Thế giới do đó đã khuyến nghị Việt Nam nên thay đổi mô hình tăng trưởng, nên dựa chủ yếu vào nguồn nhân lực chất lượng cao và công nghệ và tăng hiệu suất sử dụng mọi nguồn lực khác. Tương tự, trong báo cáo Tổng quan Việt Nam 2035[2] (2016), Ngân hàng Thế giới đã chỉ ra ba trụ cột cải cách mà Việt Nam cần phải thực hiện để hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ, đó là: nâng cao hiệu suất và năng suất, tạo công bằng xã hội và thực hiện quản trị tốt.

Những khuyến nghị này đã và đang có tác động đáng kể tới quyết định đổi mới mô hình tăng trưởng của Nhà nước Việt Nam. Cụ thể: năm 2013, Quyết định 339/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã đề cập lần đầu tiên các chính sách hướng tới đổi mới mô hình tăng trưởng quốc gia khi phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020. Tiếp đó, cuối năm 2016, Ban Chấp hành TW Đảng khóa XII thông qua Nghị quyết 05-NQ/TW ngày 01/11/2016 về một số chủ trương, chính sách lớn nhằm tiếp tục đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động, sức cạnh tranh của nền kinh tế. Đồng thời, Quốc hội cũng thông qua Nghị quyết 24/2016/QH14 ngày 08/11/2016 về kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020 và ngày 21/02/2017, Chính phủ ban hành Nghị quyết 27/NQ-CP về chương trình hành động thực hiện hai nghị quyết nói trên.

Sau gần năm năm thực hiện, quá trình phát triển và đổi mới mô hình tăng trưởng này đã và đang kéo theo sự chuyển dịch trên diện rộng các nguồn lực đầu vào cho phát triển kinh tế – xã hội, bao gồm đất đai, lao động, vốn tài chính và công nghệ. Trong đó, liên quan đến đất đai, có ba vấn đề chủ yếu đáng quan tâm. Thứ nhất, quá trình chuyển dịch đã tạo thuận lợi cho việc vận hành thị trường quyền sử dụng đất. Điều này thể hiện cụ thể trong hoàn chỉnh các cơ chế chuyển dịch đất đai, bao gồm: (i) Chuyển dịch đất đai bắt buộc thông qua quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hay còn gọi là thị trường sơ cấp giữa Nhà nước và người sử dụng đất; (ii) Chuyển dịch đất đai tự nguyện thông qua quan hệ thị trường giữa bên cần đất và bên đang sử dụng đất, hay còn gọi là thị trường thứ cấp giữa những người sử dụng đất. Thứ hai, chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong hiện trạng sử dụng đất quốc gia, khung pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp, trong đó có đất rừng đang nhận được sự quan tâm đặc biệt. Xu hướng chính là đảm bảo chuyển dịch đất đai theo hướng tạo hiệu quả cao trong tích tụ, tập trung đất đai nhằm phục vụ phát triển kinh tế nông nghiệp quy mô lớn, công nghiệp cao, tái cấu trúc quan hệ sản xuất trong nông nghiệp nhằm tạo ra các nông sản đặc trưng của Việt Nam có sức cạnh tranh cao trên thị trường quốc tế. Thứ ba, thúc đẩy quá trình hoàn chỉnh công cụ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tích hợp các loại quy hoạch khác nhằm tạo hiệu quả cao trong việc xác định các kịch bản phát triển đạt hiệu suất và hiệu quả cao, thể hiện chức năng dẫn đường cho phát triển của Nhà nước gắn với động lực phát triển của kinh tế tư nhân.

Tuy nhiên, theo quan sát thực tiễn, xu hướng chuyển dịch đất đai với mục tiêu từ sử dụng đất hiệu quả thấp sang sử dụng hiệu quả cao đã và đang đối mặt với khá nhiều thách thức và rủi ro. Vấn đề đất đai xưa nay luôn phức tạp và nhạy cảm bởi liên quan đến rất nhiều khía cạnh khác nhau của đời sống xã hội, kinh tế và môi trường. Các quyết định liên quan đến đất đai đều tiềm ẩn các rủi ro và bất ổn xã hội thông qua việc làm nảy sinh mâu thuẫn giữa các nhóm lợi ích khác nhau. Ví dụ: việc lấy đất từ người đang sử dụng được đánh giá là thiếu hiệu quả về mặt sinh lợi kinh tế tổng thể nhưng lại là sinh kế chính để chuyển đổi sang mục đích sử dụng hiệu quả cao hơn, có thể làm nảy sinh các xung đột lợi ích gay gắt giữa một nhóm lớn người mất đất và một nhóm nhỏ người được đất. Bên cạnh đó, trong tổng thể sử dụng đất đai, không phải mục đích nào cũng có thể mang lại lợi ích sinh lời và phát triển kinh tế mà còn mang lại các lợi ích công như quốc phòng, an ninh, tiện ích xã hội hay môi trường… Trong quá trình chuyển đổi, nếu các lợi ích kinh tế được tuyệt đối hóa, ưu tiên hơn thì cũng sẽ dẫn tới những xung đột lợi ích công-tư hay các lợi ích công chưa thể lượng hóa đầy đủ sẽ không thể cạnh trạnh được với các lợi ích kinh tế hiện hữu trước mắt.

Bài viết này, do đó, sẽ tập trung các phân tích và thảo luận về xu hướng chuyển dịch đất đai vì mục đích sinh lợi kinh tế hiện nay tại Việt Nam, gọi tắt là chuyển dịch đất đai có sinh lợi cũng như nhấn mạnh các những thách thức thực tiễn và các rủi ro tiềm ẩn trong tương lai liên quan đến xu hướng này.

Ảnh minh họa: PanNature

Vận hành thị trường quyền sử dụng đất bảo đảm chuyển dịch đất đai hiệu quả

Về nguyên tắc, chuyển dịch đất đai có sinh lợi phải tạo hiệu quả kinh tế cao hơn nhiều lần so với hiện trạng sử dụng. Từ hiệu quả sử dụng cao hơn này, người có đất có nghĩa vụ chia sẻ lợi ích từ sử dụng đất với những người mất đất. Trước đây, chúng ta chỉ quan tâm đến việc chuẩn bị đủ đất để đáp ứng cho các dự án đầu tư nhưng hiệu quả đầu tư cũng như hiệu suất sử dụng đất của các dự án này lại chưa bao giờ được tính toán tới. Điều này dẫn tới hiện trạng sử dụng đất lãng phí, hiệu quả thấp xảy ra ở nhiều nơi trên toàn quốc. Cụ thể, với trường hợp chuyển dịch đất đai bắt buộc khi Nhà nước thu hồi để giao cho các dự án đầu tư luôn làm phát sinh khiếu nại, khiếu kiện đông người từ những người mất đất do họ thấy rõ người được đất thu lợi rất nhiều nhưng họ lại được bồi thường quá ít. Hiện nay, các khiếu nại về đất đai theo thống kế luôn chiếm tới 70% tổng lượng khiếu nại của người dân trên tất cả các lĩnh vực.

Theo Luật Đất đai 1993, Nhà nước thu hồi đất để giao cho tất cả các dự án đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, được coi là lợi ích quốc gia. Luật Đất đai 2003 đã phần nào hạn chế việc Nhà nước thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế, chỉ áp dụng đối với những dự án có đầu tư hạ tầng sử dụng chung như khu kinh tế, khu công nghiệp, v.v, còn các dự án loại khác đều phải áp dụng theo cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện. Tuy nhiên, trên thực tế, dù chuyển dịch đất đai tự nguyện đạt được đồng thuận, không có xung đột lợi ích, nhưng nhà đầu tư cũng không bao giờ có thể đảm bảo thương thảo thành công với 100% những người đang sử dụng đất. Quá trình thương thảo thành công nhất cũng chỉ đạt khoảng 70-80%, còn lại hầu hết đòi trao đổi với giá đất mà nhà đầu tư không thể chấp nhận. Thực trạng này làm cho các nhà đầu tư không muốn thực hiện chuyển dịch đất đai tự nguyện mà luôn tìm cách “lách” để được áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc. Tiếp theo, Luật Đất đai 2013 (lại) còn mở rộng hơn nữa phạm vi áp dụng chuyển dịch đất đai bắt buộc với cơ chế thu hồi theo quy hoạch để đưa đất ra đấu giá và hình thức chuyển dịch tự nguyện, do đó, gần như không còn được khuyến khích.

Việt Nam đã trải qua bốn Luật Đất đai, không kể rất nhiều lần sửa đổi, bổ sung và hiện nay cũng đang trong quá trình sửa đổi Luật Đất đai 2013. Tuy nhiên, việc chuyển dịch đất đai vẫn thực hiện theo hai phương thức chuyển dịch, hoặc bắt buộc trong thị trường sơ cấp dựa trên quyền lực thu hồi đất của Nhà nước, hoặc là tự nguyện dựa trên thỏa thuận giữa người đang sử dụng đất và người có nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư theo quan hệ thị trường. Cả hai phương thức chuyển dịch này, như phân tích trên đây đều mang tính cực đoan, đều có nhược điểm rất lớn mang tính bất khả thi trên thực tế.

Trong tình hình này, kinh nghiệm quốc tế cho thấy một giải pháp khá khả thi mà Việt Nam có thể xem xét áp dụng. Đó là chỉ áp dụng chuyển dịch đất đai bắt buộc trong trường hợp không sinh lợi; trong khi chuyển dịch tự nguyện chỉ được áp dụng trong trường hợp sinh lợi không liên quan đến lợi ích quốc gia mà chỉ liên quan đến lợi ích riêng của nhà đầu tư. Trong trường hợp chuyển dịch sinh lợi kép cho cả quốc gia và nhà đầu tư, cơ chế “trung dung” – tận dụng mọi ưu điểm, khắc phục nhược điểm của cả hai cơ chế sẽ được áp dụng. Đó là cơ chế đồng thuận với phương án chuyển dịch đất đai theo ý kiến của đa số cộng đồng – những người đang sử dụng đất. Nếu đạt được khoảng 70% ý kiến đồng thuận thì phương án chuyển dịch đất đai sẽ được quyết định và thiểu số ý kiến không đồng thuận sẽ phải chấp hành hoặc bị Nhà nước cưỡng chế thu hồi đất. Do đó, để đạt được đồng thuận cao với các phương án chuyển dịch đất đai, quá trình làm rõ hiệu quả phương án sử dụng đất của dự án đầu tư và thực hiện nguyên tắc chia sẻ lợi ích công bằng giữa chủ dự án và người mất đất là rất quan trọng. Thêm vào đó, phương án chuyển dịch đất đai hiện nay không chỉ bao gồm hình thức chuyển quyền sử dụng đất mà còn thêm nhiều hình thức mới như thuê đất, góp vốn, chuyển đổi, do đó phương thức chia sẻ lợi ích cũng có thể linh hoạt với nhiều lựa chọn hơn. Tuy nhiên, cần dựa trên nguyên tắc một phần lợi ích từ dự án đầu tư cần được chia sẻ với cộng đồng dân cư mất đất tại địa phương bằng nhiều hình thức, có thể bằng tiền và cũng có thể không bằng tiền như: trợ giúp phát triển hạ tầng địa phương, đào tạo nghề…

Liên quan đến nội dung này, tác giả đề xuất pháp luật liên quan đến đất đai cần có những đổi mới căn bản về cơ chế chuyển dịch đất đai có sinh lợi, cụ thể bao gồm cả các nội dung sau:

  • Luật Đất đai phải có các quy định về hiệu quả sử dụng đất và các chế tài xử lý khi sử dụng đất hiệu quả thấp;
  • Các dự án cần đất vì mục tiêu sinh lợi kinh tế phải được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước phê duyệt dựa trên phân tích chi phí – lợi ích (Cost – Benefit Analyses – CBA) về kinh tế, chứng minh được hiệu quả kinh tế so với hiện trạng và không gây ra các tác động tiêu cực về xã hội và môi trường, cụ thể hóa các phương thức chia sẻ lợi ích sẽ được thực hiện;
  • Tạo lập khung pháp luật cho cơ chế chuyển dịch đất đai dựa trên đồng thuận cộng đồng theo đa số đối với phương án chuyển quyền sử dụng đất gắn với các phương thức chia sẻ lợi ích sẽ được thực hiện.

Đất đai nông nghiệp cho phát triển nông nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao 

Kể từ 2013, chính sách đổi mới mô hình tăng trưởng đã khiến việc nhìn nhận lại nhiệm vụ công nghiệp hóa nông nghiệp, kinh tế nông nghiệp được đặt ra như một trọng tâm.

Nông nghiệp Việt Nam đã phát triển khá mạnh sau khi Nhà nước thực hiện chính sách giao đất của hợp tác xã cho hộ gia đình, cá nhân để sử dụng ổn định lâu dài. Động lực cho phát triển nông nghiệp được hình thành từ giải phóng sức sản xuất của hộ gia đình, cá nhân nông dân. Sự thực, đến nay động lực này đã cạn dần và kinh tế nông nghiệp cần có động lực mới để phát triển. Đó chính là động lực từ quy mô sản xuất lớn, công nghệ cao để nâng cao năng suất, chất lượng và tạo nét đặc biệt cho nông sản Việt.

Trong lĩnh vực này, thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất giữa nhà nước và người sử dụng đất được coi như không còn hoạt động. Việc Nhà nước giao đất của hợp tác xã cho hộ gia đình, cá nhân đã cơ bản hoàn thành. Theo quy định của pháp luật đất đai từ 2004 cho tới nay, Nhà nước không có quyền thu hồi đất nông nghiệp của hộ nông dân để giao cho doanh nghiệp nông nghiệp thực hiện các dự án đầu tư nông nghiệp. Mọi chuyển dịch đất đai trong lĩnh vực nông nghiệp đều dựa trên thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên, trong thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất tại khu vực nông thôn, gần như mọi giao dịch đất đai không được đăng ký chính thức và thực hiện theo các thủ tục hành chính về quản lý đất đai theo quy định của pháp luật. Lý do chính là nông dân cho rằng phí chuyển quyền khá cao, không phù hợp với giá trị đất nông nghiệp vốn rất thấp; nông dân cũng cho rằng thủ tục quá phức tạp và phải đi lại khá xa để thực hiện. Tại các vùng nông thôn, gần như mọi thủ tục về giao dịch đất đai đều thực hiện trong khu vực phi chính thức, coi như thị trường thứ cấp cũng rất yếu kém.

Nhà nước Việt Nam đã có chủ trương thực hiện tích tụ và tập trung đất đai[3], bắt đầu bằng chính sách dồn điền, đổi thửa từ 1994, sau đó là các mô hình hợp tác xã kiểu mới, trang trại hộ gia đình hoặc nhóm hộ gia đình, mô hình cánh đồng lớn hợp tác sản xuất giữa doanh nghiệp và các hộ nông dân, doanh nghiệp thuê đất của các hộ nông dân, các hộ nông dân góp vốn bằng quyền sử dụng đất với doanh nghiệp được triển khai ở nhiều địa phương. Tuy nhiên, trên dữ liệu thống kê mức độ tích tụ và tập trung đất đai dưới hình thức trang trại chưa lớn, kích cỡ các trang trại nông nghiệp cũng chỉ chủ yếu từ 2 ha trở xuống (Biểu đồ và bảng dưới đây).

Biểu đồ 1 – Diện tích trung bình của trang trại tại Việt Nam * Nguồn dữ liệu theo chỉ số phát triển thế giới của Ngân hàng Thế giới và dữ liệu thống kê của Tổ chức Nông lương của Liên Hợp Quốc (FAO), do Nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới tính toán tại [3]
Bảng 1 – Độ lớn diện tích trang trại tại Việt Nam* Nguồn dữ liệu theo Tổng cục Thống kê Việt Nam và kết quả điều tra của Ngân hàng Thế giới về hộ gia đình tại Việt Nam năm 2014 (VHLSS 2014) do nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới tính toán tại [3]
Bên cạnh hình thức trang trại hộ gia đình, nhóm hộ gia đình, hợp tác xã kiểu mới  như kinh nghiệm của các nước phát triển đã chỉ ra, Chính phủ đang có chính sách tích tụ và tập trung đất đai dựa trên mối quan hệ sản xuất hợp tác giữa doanh nghiệp nông nghiệp với các hộ nông dân theo hình thức hợp tác sản xuất. Cụ thể: Doanh nghiệp thuê đất trực tiếp của nông dân hoặc thông qua chính quyền, nông dân góp vốn bằng quyền sử dụng đất với doanh nghiệp, doanh nghiệp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất với doanh nghiệp, doanh  nghiệp nhận chuyển quyền sử dụng đất của nông dân. Các hình thức này cũng mới ở tình trạng thử nghiệm, chưa có những tổng kết để khẳng định hiệu quả phát triển kinh tế cũng như bảo đảm bền vững xã hội.

Trên thực tế, tại nhiều địa phương như vùng Đồng bằng sông Hồng, Bắc Trung Bộ và duyên hải Nam Trung Bộ, tình trạng các hộ nông dân bỏ hoang đất nông nghiệp diễn ra khá phổ biến. Có đất bỏ hoang nhưng không tham gia tập trung đất đai vì e ngại rủi ro mất đất. Nhà nước cũng chưa tổng kết lại các mô hình tích tụ, tập trung đất đai để đưa ra chính sách, hoàn chỉnh khung pháp luật nhằm đẩy nhanh tiến độ hình thành nông nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao, khắc phục tình trạng bỏ hoang đất sản xuất nông nghiệp.

Đối với đất lâm nghiệp, thị trường quyền sử dụng đất lâm nghiệp đã được quy định rất cụ thể trong Luật Lâm nghiệp 2017, trong đó yếu tố thị trường bị bó hẹp khá nhiều so với đất sản xuất nông nghiệp. Trong thị trường quyền sử dụng đất, các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao, cho thuê rừng gắn với đất có rừng đều không được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn đối với rừng, không chỉ đối với rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất là rừng tự nhiên mà còn áp dụng đối với cả rừng sản xuất là rừng trồng. Các quyền giao dịch nói trên đối với rừng chỉ được thực hiện trong trường hợp Nhà nước giao, cho thuê đất để trồng rừng sản xuất cho hộ gia đình, cá nhân mà vốn trồng rừng thuộc tư nhân đó.

Như vậy, đối với đất lâm nghiệp, thị trường sơ cấp đóng vai trò chủ đạo thông qua cơ chế Nhà nước giao, cho thuê đất có rừng, đất để trồng rừng và người được giao phải thực hiện nghĩa vụ trồng rừng, bảo vệ và phát triển rừng. Khi chủ rừng vi phạm pháp luật ở các mức cụ thể theo quy định hoặc tự nguyện trả lại đất và rừng thì Nhà nước quyết định thu hồi. Đối với thị trường thứ cấp, kết hợp với các quy định của pháp luật đất đai, chỉ có hộ gia đình, cá nhân được thực hiện đầy đủ các quyền giao dịch đối với đất và rừng trong trường hợp được Nhà nước giao, cho thuê đất để trồng rừng sản xuất mà vốn trồng rừng là vốn của chủ rừng. Từ đó cho thấy, thị trường thứ cấp bị bó hẹp khá nhiều so với pháp luật đất đai.

Từ những thông tin trên, có thể thấy tích tụ và tập trung đất rừng sản xuất phải dựa chủ yếu vào thị trường sơ cấp theo các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Chuyển dịch đất đai tự nguyện chỉ được thực hiện trong phạm vi đất rừng có nguồn gốc rừng do hộ gia đình, cá nhân trồng bằng vốn tư nhân trên đất được Nhà nước giao, cho thuê để trồng rừng. Việc tích tụ và tập trung đất đai có thể dựa chủ yếu vào phương thức hợp tác giữa hộ gia đình, cá nhân với các doanh nghiệp lâm nghiệp. Mặt khác, vì đất rừng thường có diện tích rất rộng nên việc phát triển các mô hình trang trại nông – lâm – ngư kết hợp sẽ mang lại hiệu quả cao. Một hộ gia đình hay nhóm hộ gia đình có thể sử dụng diện tích rừng sản xuất của mình để phát triển sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, chăn nuôi dưới tán rừng.

Từ những thử nghiệm thực tế, tác giả đưa ra một số khuyến nghị bao gồm:

  • Tích tụ đất đai làm cho nông dân mất đất nên chỉ khuyến khích đối với trường hợp các hộ nông dân thực sự không còn gắn sinh kế với sản xuất nông nghiệp. Mặt khác, cần giám sát chặt chẽ tình trạng nông dân ở thế yếu bị ép buộc chuyển nhượng đất đai cho các bên có thế mạnh;
  • Tập trung đất đai theo mô hình hợp tác xã kiểu mới hoặc nông dân hợp tác sản xuất với doanh nghiệp nên được ưu tiên vì người nông dân vẫn sản xuất trên đất của mình, kiểm soát được sản lượng, thu nhập; doanh nghiệp cung cấp dịch vụ và thu phần lợi ích do tạo được giá trị tăng thêm trên nông sản. Nông dân được hưởng lợi nhiều hơn khi năng suất và sản lượng tăng lên;
  • Tập trung đất đai theo mô hình doanh nghiệp thuê đất trực tiếp của các hộ nông dân và thuê lao động của các hộ nông dân đó sản xuất trên chính đất đã cho thuê cũng là một phương thức bảo đảm lợi ích cố định cho nông dân, nhưng nông dân không được hưởng thêm lợi ích khi năng suất và sản lượng tăng lên;
  • Tập trung đất đai theo mô hình các hộ nông dân góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào doanh nghiệp nông nghiệp như đang thử nghiệm tại Tây Bắc (Sơn La, Điện Biên và Lai Châu) được đánh giá là rủi ro khá cao ở phía nông dân. Mô hình góp vốn này chưa thực sự phù hợp với trình độ nhận thức của các nông dân hiện nay, đặc biệt hoàn toàn không phù hợp với các hộ gia đình thuộc đồng bào dân tộc thiểu số. Trình độ của nông dân chưa thể đảm bảo giám sát tốt các hoạt động kinh doanh của một doanh nghiệp và có những nhận định về lãi – lỗ mà chỉ dựa vào báo cáo kết quả kinh doanh của doanh nghiệp. Điều này sẽ dẫn tới tình trạng người nông dân không tự bảo vệ được lợi ích của mình khi doanh nghiệp đưa ra nhiều con số phức tạp trong hạch toán kinh doanh trái với thực tế. Có thể đây là mô hình tốt trong tương lai nhưng chưa phù hợp với hiện tại.

Về khía cạnh pháp luật chính sách, việc đổi mới hoàn thiện thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp, đặc biệt là đất rừng cần tập trung vào các nội dung sau:

  • Cần có chính sách ưu đãi về nghĩa vụ tài chính cũng như đơn giản hóa thủ tục hành chính về giao dịch đất nông nghiệp đối với khu vực nông thôn nhằm phát triển thị trường chính thức về quyền sử dụng đất và hạn chế thị trường phi chính thức, từ đó đảm bảo giao dịch về quyền sử dụng đất của nông dân không rơi vào rủi ro và người nông dân bảo vệ được lợi ích hợp pháp của mình trong các giao dịch về đất đai, nhất là trong tham gia vào các quan hệ sản xuất mới trong nông nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao.
  • Cần tổ chức các hình thức sàn giao dịch quyền sử dụng đất nông nghiệp hay ngân hàng quyền sử dụng đất nông nghiệp để tạo thuận lợi trong kết nối hợp tác giữa nông dân và doanh nhân, hướng tới mối quan hệ hợp tác bền vững, bảo vệ được lợi ích cho nông dân là bên yếu thế.
  • Cần xem xét để mở rộng tối đa các quy định của pháp luật đất đai về hạn điền cũng như thời hạn sử dụng đất nông nghiệp nhằm tạo sự yên tâm cho nông dân khi đầu tư chiều sâu về công nghệ, hạ tầng và đầu tư chiều rộng trên phạm vi đất đai quy mô lớn.

Hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất tích hợp với các loại quy hoạch khác

Quy hoạch vốn là vấn đề rất phức tạp ở Việt Nam. Trước hết, đây là một công cụ trọng tâm trong kinh tế bao cấp khi chuyển sang kinh tế thị trường nên không tránh khỏi những trì trệ trong đổi mới tư duy về quy hoạch. Mặt khác, quy hoạch của Việt Nam được trao cho tất cả các Bộ, ngành, địa phương, do đó cũng không tránh khỏi việc các cơ quan thể hiện quyền lực thông qua quản lý quy hoạch. Điều này đã dẫn đến tình trạng nhiều loại quy hoạch ra đời, gây chồng chéo trong quản lý phát triển và lãng phí ngân sách nhà nước chi cho lập quy hoạch. Những nhận xét nêu trên đã được minh chứng bằng số liệu cụ thể trong các báo cáo của Dự án Luật Quy hoạch 2017 do Chính phủ trình Quốc hội.

Từ nhiệm vụ phải hoàn thiện hệ thống quy hoạch phục vụ cho nhu cầu phát triển đạt hiệu quả cao, Luật Quy hoạch 2017 đã được ban hành và kéo theo việc sửa đổi, bổ sung rất nhiều Luật có quy định về quy hoạch. Chương quy hoạch sử dụng đất của Luật Đất đai 2013 cũng đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với Luật Quy hoạch 2017. Theo đó, quy hoạch sử dụng đất không còn là một hệ thống mà bị chia cắt ra thành nhiều mảnh. Hình thái hiện nay bao gồm quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; quy hoạch sử dụng đất quốc phòng và quy hoạch sử dụng đất an ninh được coi là quy hoạch ngành; không có quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện được coi là quy hoạch mang nội dung kỹ thuật. Quy hoạch sử dụng đất hiện nay cũng chưa thực hiện được chức năng thể hiện sự phát triển trên không gian mặt đất.

Các nước phát triển thường chỉ có ba loại quy hoạch: một là quy hoạch sử dụng đất thể hiện không gian đất đai được phân vùng đáp ứng cho tất cả các nhu cầu phát triển; hai là quy hoạch vùng bao gồm quy hoạch nông thôn, các khu chức năng như khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, v.v. và ba là quy hoạch đô thị được coi là quy hoạch chi tiết sau khi quy hoạch sử dụng đất theo phân vùng đã được quyết định. Như vậy, phát triển kinh tế – xã hội và phát triển ngành chỉ bao gồm một số chỉ tiêu định hướng cần đạt được, quy hoạch sử dụng đất làm nhiệm vụ thể hiện trên không gian mặt đất nhằm đáp ứng được định hướng phát triển đó. Tiếp theo, quy hoạch vùng và quy hoạch đô thị làm nhiệm vụ cụ thể hóa từng vùng không gian phát triển.

Có một thực tế là quy hoạch ở Việt Nam chưa phù hợp với chuẩn mực quốc tế về kỹ thuật, thông tin và chất lượng quy hoạch. Nói cách khác, yếu tố kỹ thuật trong quy hoạch của Việt Nam chưa có những chuẩn mực để quy hoạch trở thành một kịch bản dẫn đường cho phát triển. Vấn đề tiếp theo trong hệ thống quy hoạch hiện nay là cơ chế điều chỉnh quy hoạch thiếu chuẩn mực dẫn đến quy hoạch thực tế đôi khi không phải vì mục đích phát triển chung mà chỉ vì những lợi ích riêng. Điều này dẫn tới thực trạng là Nhà nước chưa đảm bảo chức năng dẫn đường cho phát triển để lợi ích tư nhân tạo động lực cho phát triển. Trên thực tế, lợi ích tư nhân có biểu hiện đang dẫn đường cho phát triển, quy hoạch của nhà nước nhiều khi chạy theo lợi ích tư nhân.

Như vậy, việc đổi mới công tác quy hoạch, trong đó có quy hoạch sử dụng đất cần tập trung vào các nội dung như sau:

  • Tiếp tục dàn dựng mối quan hệ hữu cơ giữa các loại quy hoạch trên nguyên tắc tích hợp có gắn kết bằng các chuẩn mực kỹ thuật của thông tin và công nghệ thông tin, tạo hiệu quả thực sự cho quy hoạch thỏa mãn chức năng xây dựng kịch bản phát triển mang lại hiệu suất cao;
  • Thay đổi cơ chế quản lý việc điều chỉnh quy hoạch sao cho lợi ích tư nhân không thể tác động vào quy hoạch;
  • Xây dựng hoàn chỉnh hệ thống quy hoạch sử dụng đất sao cho thể hiện được lộ trình phát triển gắn với mô hình trái đất thực dựa vào nguyên tắc bảo đảm sử dụng nguồn lực đất đai hiệu quả nhất, được đo đếm bằng các chỉ số định lượng về kinh tế, xã hội và môi trường.

Đổi mới mô hình tăng trưởng là một yêu cầu bức thiết trong giai đoạn hiện nay đối với phát triển kinh tế – xã hội của Việt Nam. Trong đổi mới mô hình tăng trưởng, nhiệm vụ nâng cao hiệu quả, hiệu suất quản lý và sử dụng đất đai là một trọng tâm. Có như vậy, nguồn lực đất đai mới được sử dụng tốt nhất cho phát triển đất nước. Đất đai là một nguồn lực không chỉ đáp ứng cho nhu cầu sử dụng đất, mà còn đáp ứng cho việc tăng nguồn lực tài chính thông qua các cơ chế vốn hóa đất đai hiệu quả. Chính vì vậy mà việc sửa đổi Luật Đất đai 2013 đang thực hiện cần phải có tư duy chủ đạo là đất đai phục vụ đổi mới mô hình tăng trưởng của Việt Nam.

Quản trị tốt trong lĩnh vực đất đai

Ngoài ba nội dung kỹ thuật kể trên, trong các khuyến nghị chính sách của các tổ chức phát triển quốc tế đều đề cập tới thể chế quản trị tốt như một giải pháp trụ cột trong đổi mới mô hình tăng trưởng như Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010 hay Báo cáo Việt Nam 2035 của Ngân hàng Thế giới, tuy nhiên, những chính sách của Việt Nam chưa đề cập tới yếu tố này một cách tập trung. Nhiều nghiên cứu trên thế giới đã rút ra rằng quản trị là một giải pháp ban hành quyết định quản lý sao cho đạt hiệu quả và hiệu suất cao nhất, tạo được đồng thuận giữa các bên liên quan và khi có xung đột lợi ích thì được giải quyết tốt nhất. Để thực hiện quản trị tốt, cần dựa vào 3 trụ cột: (1) công khai – minh bạch; (2) có sự tham gia quản lý và giám sát của dân; (3) cơ quan và cán bộ nhà nước phải chịu trách nhiệm giải trình trước các ý kiến của dân.

Thực hiện quản lý kết hợp với quản trị là phương thức kết hợp giữa chiều từ trên xuống tức từ Nhà nước xuống dân với chiều từ dưới lên tức từ dân lên Nhà nước. Đây cũng là cơ chế giám sát quyền lực tốt nhất, tạo đồng thuận xã hội cao nhất và mang lại hiệu suất cao cho phát triển kinh tế, kéo theo sự bền vững về xã hội và môi trường. Quản trị cũng là giải pháp phòng, chống tham nhũng tốt nhất.

Đến nay, Việt Nam cũng đã đạt được nhiều bước tiến về quản trị trong điều hành của các cơ quan nhà nước nhưng vẫn chưa theo kịp những bước tiến và các thực hành tốt trên thế giới, đơn cử như hoàn thành thủ tục hành chính về chuyển quyền sử dụng đất ở một đô thị lớn tại Việt Nam phải mất trung bình 20 ngày trong khi ở Thái Lan chỉ mất 1 ngày. Nói chung, nâng cao các yếu tố quản trị trong đổi mới mô hình tăng trưởng ở Việt Nam cần được quan tâm như một giải pháp cốt lõi.

Tạm kết

Trên đây là những phân tích và thảo luận về các vấn đề nổi bật liên quan đến đất đai nói chung trong bối cảnh rộng lớn của tiến trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng quốc gia. Tuy không trực tiếp đề cập, nhưng là một trong những ngành chiếm tỷ trọng đất đai lớn hay còn gọi là “quỹ đất chờ” của quốc gia, rừng và đất lâm nghiệp hiện đang chiếm 14,6 triệu ha cũng không nằm ngoài các xu hướng này. Quy hoạch lâm nghiệp quốc gia 2021-2030, tầm nhìn đến 2050, theo Quyết định số 536/QĐ-TTg ngày 17/4/2020 hiện đang được soạn thảo cũng cần phải xem xét các quan điểm kể trên. Theo đó, ngoài các mục tiêu cụ thể liên quan đến phát triển các loại rừng hiện tại (rừng đặc dụng, phòng hộ, sản xuất), độ che phủ rừng, phát triển lâm sản ngoài gỗ, kết cấu hạ tầng thì nhu cầu sử dụng đất cho các hoạt động trên hay quyền sử dụng và hưởng dụng từ đất rừng với từng nhóm đối tượng, bao gồm cả cơ quan nhà nước và người dân địa phương cũng cần phải được tính toán chi tiết và hài hòa. Trong phạm vi giới hạn của bài viết, tác giả xin phép không đi sâu vào chi tiết các xu hướng chuyển dịch với đất rừng nhưng các bài viết khác trong số này sẽ tiếp tục thảo luận.

Tài liệu tham khảo

1. Chính phủ, 2016, Dự án Luật Quy hoạch trình Quốc hội, Báo cáo rà soát hiện trạng công tác quy hoạch do Vụ Quy hoạch, Bộ Kế hoạch và Đầu tư thực hiện.

2. Ngân hàng Thế giới, Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, 2009, Các thể chế hiện đại, Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam.

3. Ngân hàng Thế giới, 2013, Báo cáo kết quả thực hiện Chương trình Khung đánh giá về quản trị đất đai Việt Nam (Land Governance Assessment Framework).

4. Nhóm Ngân hàng Thế giới – Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, 2016, Việt Nam 2035 – Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ, Ngân hàng Thế giới xuất bản.

5. Sergiy Zorya và Steven Jaffee, 2018, Kiến nghị sửa đổi các vấn đề liên quan đến phát triển nông nghiệp trong Luật Đất đai Việt Nam năm 2013, Báo cáo khuyến nghị chính sách của Ngân hàng Thế giới.

______________
[1] https://www.worldbank.org/vi/news/feature/2009/12/30/Vietnam-development-report-2010-modern-institutions
[2] http://documents1.worldbank.org/curated/en/651001468190165513/pdf/103435-PUB-PUBLIC-VN2035-Vietnamese-Final.pdf
[3]  Tích tụ đất đai là quá trình gom đất để có đất đai quy mô lớn dựa trên chuyển nhượng quyền sử dụng đất làm người nông dân mất đất. Tập trung đất đai là quá trình gom đất để có đất đai quy mô lớn nhưng không dựa trên chuyển quyền như: Nông hộ hợp tác sản xuất với doanh nghiệp, nông hộ tham gia hợp tác xã, nông hộ cho doanh nghiệp thuê đất hay góp vốn với doanh nghiệp bằng quyền sử dụng đất.

GS. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT, Cố vấn cao cấp Chương trình Quản trị đất đai khu vực tiểu vùng sông Mê Kông (MRLG), Chủ tịch Hội Trắc địa, Bản đồ và Viễn thám Việt Nam