Tiếp cận quản lý tổng hợp vùng bờ: Thực tiễn triển khai và rào cản

Đăng ngày

Vùng bờ (hay còn gọi là đới bờ) là nơi tập trung sôi động các hoạt động phát triển kinh tế – xã hội nên rất dễ bị tổn thương và phải đối mặt với nhiều vấn đề như tình trạng cạn kiệt tài nguyên, suy thoái hệ sinh thái biển, xói lở bờ biển, nhất là khi việc sử dụng các nguồn tài nguyên được quản lý theo cách tiếp cận đơn ngành. Hiện nay, nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam đã và đang triển khai phương thức quản lý tổng hợp vùng bờ nhằm đạt được mục tiêu phát triển bền vững trong việc sử dụng đa mục đích vùng bờ, duy trì đa dạng sinh học, giảm xung đột lợi ích cũng như thúc đẩy sự liên kết và cân đối giữa các ngành, các hoạt động liên quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên, môi trường vùng bờ.

Ảnh minh họa: PanNature

Thực tiễn triển khai

Quản lý tổng hợp vùng bờ (QLTHVB) là phương thức quản lý bao gồm việc đánh giá toàn diện và đặt ra các mục tiêu quy hoạch, quản lý hệ thống tài nguyên tại vùng bờ, có xét đến các yếu tố lịch sử, văn hóa trong việc giải quyết mâu thuẫn sử dụng; là quá trình liên tục tiến triển nhằm đạt được sự phát triển bền vững. Mục tiêu chung của QLTHVB là hạn chế đến mức thấp nhất xung đột giữa bảo vệ, bảo tồn với khai thác tài nguyên, phát triển kinh tế; tạo lập sinh kế bền vững cho các cộng đồng ven biển, tăng cường năng lực và khả năng ứng phó với sự cố môi trường, thiên tai và thích ứng với biến đổi khí hậu.

Trong khoảng bốn thập kỷ qua, nhiều hoạt động QLTHVB của các khu vực, quốc gia, địa phương trên thế giới đã được triển khai. QLTHVB đã đạt được những thành công giúp tăng trưởng kinh tế, cải thiện môi trường và phát triển xã hội như ở Hà Lan, Trung Quốc, Singapore, miền Tây Australia, Vịnh Batangas của Philippines…

Ở Việt Nam, QLTHVB  bắt đầu được quan tâm từ giữa những năm 90 của thế kỷ XX với việc thực hiện Đề tài “Nghiên cứu xây dựng phương án quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam, bảo đảm an toàn sinh thái và phát triển bền vững” trong khuôn khổ Chương trình biển quốc gia giai đoạn 1996 -2000. Kết quả đã xây dựng được 47 báo cáo chuyên đề, một bộ atlat bản đồ và hồ sơ vùng bờ Việt Nam liên quan đến các lĩnh vực tài nguyên – môi trường vùng bờ, các vấn đề kinh tế – xã hội ở vùng bờ, thể chế – chính sách liên quan đến QLTHVB. Cùng với đó, Đề tài cũng xây dựng được phương pháp luận QLTHVB phù hợp với hoàn cảnh Việt Nam và một khuôn khổ hành động QLTHVB Việt Nam cũng như phương án QLTHVB hai khu vực thí điểm Quảng Ninh – Hải Phòng và Đà Nẵng.

Bên cạnh sự đầu tư của Việt Nam, nhiều tổ chức quốc tế cũng sẵn sàng hỗ trợ cả về tài chính và kỹ thuật để giúp Việt Nam thực hiện QLTHVB. Với sự hỗ trợ tài chính và kỹ thuật của Hà Lan, Việt Nam đã tiến hành dự án “Quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam – Hà Lan” (VNICZM) từ năm 2000 – 2003 (Pha 1) và từ 2003 – 2004 (Pha cầu nối). Một trong những kết quả đáng ghi nhận của dự án là đã xây dựng được dự thảo Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ cho Việt Nam đến năm 2020 – định hướng đến năm 2030 và dự thảo Hướng dẫn xây dựng Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ cho Việt Nam. Tuy những tài liệu này chưa được thông qua ngay, song đã tạo cơ sở ban đầu về phương pháp luận và phương pháp thực hiện để xây dựng chiến lược và kế hoạch hành động quốc gia về quản lý tổng hợp đới bờ sau này. Trong khuôn khổ dự án này, một số địa phương đã được chọn để thí điểm quản lý tổng hợp vùng bờ trên địa bàn như: Nam Định, Thừa Thiên – Huế, Bà Rịa – Vũng Tàu.

Ngoài Hà Lan, Tổ chức Đối tác quản lý môi trường biển Đông Á (PEMSEA) cũng giới thiệu phương pháp tiếp cận QLTHVB và phương thức vận hành ở cấp tỉnh cho Việt Nam. Bắt đầu triển khai tại Đà Nẵng kể từ năm 1995, PEMSEA đã hỗ trợ tăng cường năng lực cho Đà Nẵng về quản lý tổng hợp đới bờ, trong đó có việc xây dựng chiến lược QLTHVB và kế hoạch QLTHVB cho địa phương. Từ Đà Nẵng, PEMSEA với sự tài trợ của UNDP/IMO/GEF đã mở rộng QLTHVB sang Quảng Nam và Thừa Thiên – Huế (2000 – 2011).

Năm 2003, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) đã cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho việc nghiên cứu đánh giá và tăng cường các thể chế quản lý vùng ven biển. Một trong những sản phẩm của dự án là báo cáo phân tích về cơ quan chính phủ chủ chốt có liên quan đến QLTHVB, một số trách nhiệm và quan hệ giữa các cơ quan này, các bên liên quan, hệ thống chính sách, kế hoạch, khung pháp lý… Tuy nghiên cứu chỉ được thực hiện ở phạm vi 4 tỉnh Trung Bộ với Quảng Nam là tỉnh trọng điểm nhưng đã phần nào cung cấp một bức tranh tổng thể về hệ thống thể chế và chính sách cho QLTHVB và phương pháp đánh giá, phân tích phục vụ cho quá trình xây dựng chiến lược và kế hoạch QLTHVB.

Trong thời gian từ 2002 – 2009, Cơ quan khí quyển đại dương Hoa Kỳ (NOAA) và Tổ chức Bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN) đã tài trợ cho Dự án “Tăng cường năng lực cho Việt Nam trong quản lý tổng hợp vùng đới bờ Vịnh Bắc Bộ” cho 2 địa phương Quảng Ninh và Hải Phòng. Kết quả của dự án là xây dựng được khuôn khổ Kế hoạch QLTHVB cho cả 2 địa phương và được lãnh đạo 2 địa phương cùng ký kết thông qua.

Trên cơ sở những kết quả và kinh nghiệm bước đầu triển khai QLTHVB ở một số địa phương, ngày 10/9/2007, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 158/2007/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình quản lý tổng hợp dải ven biển vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải Trung Bộ đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020. Chương trình đã được 3 bộ và 14 địa phương ven biển miền Trung tổ chức thực hiện.

Để triển khai công tác quản lý tổng hợp vùng bờ trên phạm vi cả nước, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 2295/QĐ-TTg ngày 17/12/2014  phê duyệt Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 và Quyết định số 914/QĐ-TTg ngày 27/5/2016 phê duyệt Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Thực hiện các quyết định này, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Giáo dục và Đào tạo cùng UBND các tỉnh có biển đang triển khai thực hiện 5 nhóm nhiệm vụ QLTHVB gồm: Xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật về quản lý tổng hợp vùng bờ; Khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo tồn đa dạng sinh học vùng bờ; Phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm, giảm thiểu tổn thất do thiên tai và ứng phó biến đổi khí hậu, nước biển dâng; Đào tạo, tăng cường năng lực và nâng cao nhận thức về quản lý tổng hợp vùng bờ; Xây dựng và triển khai quản lý tổng hợp vùng bờ tại các địa phương ven biển.

Đặc biệt, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 25/6/2015 đã quy định Chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ với các nội dung: phạm vi, nội dung chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; nguyên tắc, căn cứ lập, điều chỉnh chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; lấy ý kiến và công bố chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; tổ chức thực hiện chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ. Đây được coi là luật hóa về QLTHVB, là hành lang pháp lý để triển khai QLTHVB.

Qua thực tế triển khai, các hoạt động QLTHVB ở Việt Nam đã góp phần tạo ra hành lang pháp lý để triển khai một cách tiếp cận mới về quản lý tài nguyên biển là QLTHVB, đồng thời thúc đẩy xây dựng một hệ thống quản lý tổng hợp cả về cơ sở vật chất, kỹ thuật và tăng cường năng lực quản lý, bảo vệ, sử dụng và khai thác bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển, phục vụ phát triển bền vững vùng bờ tại các địa phương có biển đã thực hiện QLTHVB. Ngoài ra, hoạt động này cũng góp phần thay đổi nhận thức, tư duy của các địa phương có biển về QLTHVB, khắc phục những mặt còn hạn chế của phương pháp quản lý truyền thống theo ngành và theo lãnh thổ, giải quyết những bất hợp lý trong sử dụng không gian tài nguyên vùng bờ giữa các ngành và cộng đồng.

Rào cản và khuyến nghị

Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động QLTHVB ở Việt Nam còn một số hạn chế, tồn tại nhất định. Đó là nhận thức về QLTHVB của các bộ, ngành và địa phương chưa đầy đủ và toàn diện. Một số địa phương vẫn chưa coi trọng việc xây dựng các dự án, nhiệm vụ QLTHVB cũng như bố trí, ngân sách để triển khai thực hiện. QLTHVB liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực trong khi chưa có Quy hoạch tổng thể sử dụng biển (trong đó có vùng bờ) dẫn đến việc tổ chức không gian vùng bờ để thực hiện QLTHVB gặp những khó khăn. Vẫn còn thiếu những văn bản hướng dẫn kỹ thuật cho việc áp dụng QLTHVB một cách thống nhất. Nguồn lực cho QLTHVB ở các cấp còn hạn chế cả về nhân lực và cơ sở vật chất kỹ thuật.

Để QLTHVB trở thành công cụ hữu hiệu cho quản lý tổng hợp tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo trong thời gian tới, thiết nghĩ cần phải thực hiện đồng bộ 6 giải pháp sau:

Thứ nhất, cần có cách hiểu thống nhất về quản lý tổng hợp vùng bờ và quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ. Nói cho cùng thì quản lý tổng hợp vùng bờ cũng chính là quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ vì cùng hướng tới mục tiêu quản lý việc khai thác tài nguyên theo hướng bền vững trong phát triển đa ngành và bảo vệ môi trường ở không gian vùng bờ. Có như vậy mới thống nhất được việc triển khai thực hiện Chiến lược quản lý tổng hợp vùng bờ (quy định tại Quyết định số 2295/QĐ-TTg ngày 17/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ) và Chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ (quy định tại Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo).

Thứ hai, các cơ quan hữu quan sớm hoàn thiện để trình Quốc hội thông qua Quy hoạch sử dụng biển Việt Nam đến năm 2050 và kế hoạch thực hiện giai đoạn 2017 – 2025. Từ đó, làm cơ sở để các ngành và địa phương tổ chức quy hoạch không gian vùng bờ hợp lý cho QLTHVB. Cùng với đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường sớm công bố “Danh mục các điểm có giá trị đặc trưng mực nước triều của vùng ven biển” và ban hành “Hướng dẫn kỹ thuật xác định đường triều cao trung bình nhiều năm và đường mép nước biển thấp nhất trung bình nhiều năm vùng ven biển Việt Nam” để phục vụ QLTHVB.

Thứ ba, chú trọng đến hoạt động đào tạo, phát triển nguồn nhân lực và nâng cao nhận thức cộng đồng phục vụ QLTHVB.

Thứ tư, tổ chức xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về tài nguyên, môi trường vùng bờ. Tăng cường tài chính, đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị cho các hoạt động QLTHVB.

Thứ năm, phát triển khoa học, công nghệ, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong QLTHVB.

Cuối cùng, đẩy mạnh hợp tác quốc tế nhằm trao đổi, chuyển giao, chia sẻ kinh nghiệm và vận động hỗ trợ quốc tế cho các hoạt động QLTHVB.


Tài liệu tham khảo

1. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2013), Quy hoạch không gian biển và vùng bờ, NXB Nông nghiệp, Hà Nội.

2. Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (2015).

3. Thủ tướng Chính phủ (2007), Quyết định số 158/2007/QĐ-TTg ngày 10/9/2007 phê duyệt Chương trình quản lý tổng hợp dải ven biển vùng Bắc Trung bộ và duyên hải Trung bộ đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020.

4. Thủ tướng Chính phủ (2014), Quyết định số 2295/QĐ-TTg ngày 17/12/2014 phê duyệt Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

5. Thủ tướng Chính phủ (2016), Quyết định số 914/QĐ-TTg ngày 27/5/2016 phê duyệt Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

6. Hoàng Nhất Thống, Phùng Thị Phong Lan (2016), Đổi mới tư duy quản lý nhà nước về biển và hải đảo trong bối cảnh hiện nay, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế “Quản lý nhà nước về biển và hải đảo: vấn đề và cách tiếp cận”, Học viện Hành chính Quốc gia – Viện Kinh tế Việt Nam (Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam) – Viện Nghiên cứu công nghệ vùng Flander (Vương quốc Bỉ), Hà Nội.

7. Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam, Báo cáo tổng kết công tác năm từ năm 2010  đến năm 2016, Lưu trữ tại Tổng cục.

8. Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam (2012), Quản lý tổng hợp vùng bờ – Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn triển khai tại Việt Nam, Hà Nội.

Hoàng Nhất Thống, Tổng cục Biển và Hải đảo