ThienNhien.Net – Dựa trên kết quả nghiên cứu của Dự án “Công lý cho những “làng ung thư” ở Việt Nam: nghiên cứu thực trạng, các lỗ hổng pháp lý và đề xuất giải pháp”[1], bài viết này tập trung vào phân tích những bất cập của việc thi hành các cơ chế hiện tại nhằm giải quyết tranh chấp liên quan đến môi trường dưới góc nhìn của cộng đồng những người bị ảnh hưởng. Bài viết hy vọng sẽ là tài liệu hữu ích cho những thảo luận sâu hơn trong tiến trình cải cách Tư pháp, đặc biệt là quá trình sửa đổi Bộ luật Dân sự, và Bộ luật Tố tụng dân sự ở Việt Nam.
Ô nhiễm môi trường và tác động đến cộng đồng
Số lượng các vụ việc vi phạm pháp luật môi trường có xu hướng ngày càng tăng, quy mô ngày càng lớn và mức độ ngày càng nghiêm trọng. Năm 2013, riêng lực lượng Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường đã phát hiện 13.386 vụ vi phạm, tăng 34% so với năm 2012 (Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường, 2013). Ô nhiễm môi trường (ÔNMT) không chỉ đe dọa môi trường sống mà còn tác động đến sinh kế, sức khỏe của cộng đồng. Những vụ việc điển hình như Vedan (2008) gây ô nhiễm hơn 11km dòng sông Thị Vải dẫn, ảnh hưởng đến sinh kế của gần 8.000 nông dân 3 tỉnh Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu và Thành phố Hồ Chí Minh. Hay vụ việc công ty cổ phần Nicotex Thanh Thái (2013) chôn gần nghìn tấn thuốc bảo vệ thực vật làm ô nhiễm đất đã ảnh hưởng tới cuộc sống của hàng ngàn hộ dân ở 3 xã Yên Lâm, huyện Yên Định và xã Cẩm Tâm, Cẩm Vân, huyện Cẩm Thủy của tỉnh Thanh Hóa. Không những thế, tỷ lệ bệnh tật của người dân ở khu vực xung quanh công ty Nicotex Thanh Thái cũng ở mức cao. Báo cáo tổng hợp điều tra, khảo sát của UBND xã Yên Lâm thì từ năm 1998 – thời điểm Công ty Nicotex Thanh Thái về đóng trên địa bàn xã Cẩm Vân (huyện Cẩm Thủy) giáp ranh với xã Yên Lâm đến tháng 10/2013, địa phương này có 144 người chết bị bệnh ung thư, 161 phụ nữ thai nghén đang lo ngại có dấu hiệu quái thai và 1.243 người mắc các bệnh hiểm nghèo khác trên tổng số 6.529 khẩu (1.691 hộ) của toàn xã. Kết quả khám bệnh cho nhân dân 3 xã Yên Lâm (Yên Định), Cẩm Tâm, Cẩm Vân (Cẩm Thủy) cho kết quả 712/3.232 người có bệnh được phát hiện (chiếm tỷ lệ 22%) (Sở Y tế tỉnh Thanh Hóa, 2013).
ÔNMT còn tiềm ẩn nguy cơ nghèo hóa và bất ổn an ninh trật tự xã hội. Báo cáo chung tổng quan ngành y tế năm 2013 đã khẳng định gánh nặng bệnh tật là một trong những nguy cơ dẫn đến nghèo hóa khi chi phí từ tiền túi của hộ gia đình phải chi trả trực tiếp cho y tế làm cho khả năng chi cho các khoản thiết yếu của hộ gia đình bị giảm xuống dưới ngưỡng nghèo đói (Bộ Y tế, 2011). Thực tế cho thấy, ÔNMT và tỷ lệ bệnh tật cao (22% số người được khám) là rào cản lớn cho những nỗ lực thoát nghèo của người dân những xã dân tộc và miền núi thuộc chương trình 134 và 135 như Yên Lâm, Cẩm Tâm, Cẩm Vân, tỉnh Thanh Hóa.
Liên quan đến bất ổn xã hội, trong số 5 điểm khảo sát[2] do PanNature thực hiện trong năm 2014 thì 4 điểm người dân có kiến nghị về vấn đề ÔNMT và 3 điểm người dân có hành động phản kháng nhằm ngăn chặn hoạt động gây ÔNMT với nhiều người tham gia. Hai điểm là Hải Dương và Thanh Hóa, người dân đã hơn một lần tụ tập gây sức ép với doanh nghiệp nhằm giải quyết tình trạng gây ÔNMT. Và không thể phủ nhận, hành động gây sức ép của người dân không phải không có hiệu quả nhất định. Tình trạng “tự xử” không chỉ phổ biến tại những điểm nghiên cứu (3/5 điểm) mà dường như trở thành xu hướng chung của toàn xã hội với ngày càng nhiều các vụ xung đột, bất ổn an ninh trật tự liên quan đến ÔNMT được báo chí phản ánh mà vụ ồn ào gần đây nhất là trường hợp người dân Bình Thuận tụ tập phản đối vụ nhà máy điện Vĩnh Tân gây ÔNMT (tháng 4/2015). Vụ việc khiến Quốc lộ 1A “tê liệt” làm hàng nghìn phương tiện không thể lưu thông trên tuyến trong hơn 10 giờ đồng hồ và còn dẫn đến xung đột khiến 17 chiến sĩ, cán bộ bị thương (Nguyễn Nam, 2015).
Quyền tiếp cận công lý chưa được đảm bảo bởi các cơ chế pháp lý hiện hành
Theo quy định của pháp luật, người dân bị ảnh hưởng do ÔNMT có thể lựa chọn các hình thức (i) kiến nghị; (ii) khiếu nại; (iii) tố cáo hoặc (iv) khởi kiện để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, những điều kiện pháp lý khi áp dụng các công cụ này chính là rào cản trong quá trình tiếp cận công lý của người dân.
Thứ nhất, về hình thức khiếu nại. Theo Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 của Quốc Hội có hiệu lực từ ngày 01/7/2012, thủ tục khiếu nại chỉ áp dụng đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức (Điều 2 khoản 1). Trong khi đó, hành vi gây ÔNMT không phải là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, do đó không thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Khiếu nại. Nói cách khác, người dân không thể khiếu nại các cơ quan quản lý hành chính về các vấn đề vi phạm môi trường.
Thứ hai, về hình thức tố cáo. Điều kiện đầu tiên của tố cáo là phải có hành vi vi phạm pháp luật, tuy nhiên, việc chứng minh các hành vi vi phạm trong lĩnh vực môi trường đối với người dân là rất khó khăn. Người dân chủ yếu đánh giá việc ÔNMT thông qua những cảm nhận trực giác, cảm quan và kinh nghiệm của cá nhân. Trong khi về pháp lý, việc xác định vi phạm phải dựa trên kết quả đo đạc, tính toán bằng những con số chính xác. Đây là một khó khăn do đặc trưng riêng của ngành khoa học môi trường với khả năng phát tán của các chất gây ÔNMT nhanh và khả năng tự làm sạch vốn có của môi trường. Hơn nữa, hành vi vi phạm và thời điểm kiểm tra, xác minh của cơ quan quản lý thường có độ trễ nhất định, dẫn đến sự sai lệch trong việc đánh giá có hay không có hành vi vi phạm pháp luật. Trong khi đó, người tố cáo lại có nghĩa vụ “bồi thường thiệt hại (BTTH) do hành vi cố ý tố cáo sai sự thật của mình gây ra” theo điểm d khoản 2 Điều 9 theo Luật Tố cáo 2011.
Ngoài ra, người dân chịu đựng nhiều yếu tố rủi ro trong việc tố cáo hành vi vi phạm pháp luật môi trường như trường hợp ông Lê Đình Sơn (xã Cẩm Tâm, huyện Cẩm Thủy, tỉnh Thanh Hóa), người được Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Thanh Hóa tặng bằng khen vì đã dũng cảm tố cáo vụ việc Công ty cổ phần Nicotex Thanh Thái gây ÔNMT. Hiện nay, ông vẫn phải chịu sức ép rất lớn từ việc tố cáo của mình nhưng không được áp dụng bất kỳ biện pháp bảo vệ nào.
Thứ ba, về hình thức khởi kiện yêu cầu BTTH do ÔNMT. Để yêu cầu đòi BTTH do ÔNMT, người yêu cầu (người bị thiệt hại) phải chứng minh ba yếu tố là (i) có thiệt hại xảy ra; (ii) có hành vi trái pháp luật; và (iii) có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại và hành vi trái pháp luật. Nghĩa vụ chứng minh này là vượt quá khả năng của người dân bị thiệt hại. Nhìn lại vụ việc Vedan (2008), mặc dù việc BTTH được giải quyết không qua tố tụng, tuy nhiên việc chứng minh chỉ có thể thực hiện bởi các cơ quan quản lý nhà nước. Theo đó, Cục cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường (C49) phát hiện hành vi vi phạm pháp luật của Vedan sau nhiều tháng mật phục và theo dõi. Điều đáng lưu ý là vi phạm của Vedan cho đến khi bị phát hiện đã kéo dài tới 14 năm mà cơ quan quản lý kiểm tra, thanh tra nhưng không thể phát hiện. Việc chứng minh thiệt hại qua điều tra, thống kê thiệt hại của các cơ quan chức năng tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, Tp. Hồ Chí Minh và tỉnh Đồng Nai (chứng minh thiệt hại) tiêu tốn 1,5 tỷ đồng (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2010a). Chi phí điều tra, khảo sát, đánh giá, tư vấn, giám định cho Viện Môi trường và Tài nguyên thuộc Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh và cho Viện Hóa học thuộc Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam để chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại và hành vi vi phạm pháp luật là 3,076 tỉ đồng (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2010b). Những chi phí này là quá lớn, thậm chí lớn hơn yêu cầu BTTH của người dân, do đó, nghĩa vụ chứng minh của nghĩa dân trở thành bất khả thi.
Đối với sức khỏe, do sức khỏe chịu ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố khác như nguồn gen di truyền, chế độ ăn uống, môi trường sống nên việc chứng minh khoa học mối quan hệ giữa ÔNMT với thiệt hại sức khỏe và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây ÔNMT với thiệt hại về tính mạng, sức khỏe là điều không thể trong hoàn cảnh Việt Nam. Đặc biệt khi trách nhiệm này lại thuộc người bị thiệt hại – người có yêu cầu BTTH. Ở các điểm nghiên cứu, qua phỏng vấn các cơ quan quản lý đều cho rằng không có căn cứ để tiến hành BTTH đối với sức khỏe liên quan đến ÔNMT và do đó không thực hiện. Khảo sát và nghiên cứu tài liệu cho thấy các cơ quan y tế chỉ ra được sự trùng hợp giữa những nơi bị ÔNMT nghiêm trọng và tỷ lệ bệnh tật cao ở khu vực đó, mối quan hệ mạnh hay yếu giữa ÔNMT và bệnh tật, nhưng chưa chứng minh được mối quan hệ nhân quả như yêu cầu (trừ trường hợp cấp tính). Chính những điều kiện pháp lý về nghĩa vụ chứng minh là rào cản khiến người bị thiệt hại do ÔNMT khó tiếp cận với hệ thống tư pháp và công lý. Do đó, đến nay mới ghi nhận việc BTTH về tài sản qua thỏa thuận và chưa ghi nhận trường hợp BTTH nào về sức khỏe ở Việt Nam.
Thứ tư, hình thức kiến nghị đối với vụ việc ÔNMT thiếu cơ chế pháp lý ràng buộc về thẩm quyền và thời gian giải quyết. Do đó, nhiều trường hợp không được giải quyết hoặc giải quyết không thỏa đáng. Theo Báo cáo chỉ số Công lý do UNDP thực hiện năm 2012, trong số các vụ khiếu nại hoặc khiếu kiện về vấn đề ÔNMT, chỉ có 30% vụ việc được giải quyết, 48% chưa giải quyết xong và 22% không được giải quyết.
Đề xuất cho cải cách tư pháp
Dự thảo Bộ luật Dân sự (BLDS) và Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) sửa đổi được kỳ vọng sẽ khắc phục những hạn chế trong tiếp cận công lý của người dân bị ảnh hưởng do ÔNMT ở Việt Nam. Để đảm bảo quyền lợi cho người dân, những cải cách này cần tập trung vào một số vấn đề cơ bản sau:
Thứ nhất, cần xây dựng cơ chế khởi kiện đông người/ tập thể. Do thiệt hại lớn, xảy ra trên diện rộng, ảnh hưởng đến nhiều bên nên xác định và chứng minh được thiệt hại cần sự tham gia, hợp tác của nhiều bên. Mặt khác, cơ chế tham gia nhiều bên này giúp chia sẻ gánh nặng tài chính của việc giám định xác định thiệt hại, vốn thường vượt quá khả năng tài chính của một vài cá nhân. Trong nhiều trường hợp, việc phân tách một thiệt hại cho từng người bị thiệt hại tương ứng với mức độ thiệt hại của họ là điều không thể, do đó, cơ chế tập thể tham gia còn giúp người bị thiệt hại tự thỏa thuận với nhau về giá trị và tỷ lệ bồi thường trong cả gói bồi thường cho một loại thiệt hại cụ thể. Bên cạnh đó, việc cho phép khởi kiện tập thể hay đông người sẽ giúp tiết kiệm thời gian, nhân lực, vật lực và tài lực của cơ quan tố tụng khi không phải xử lý cùng một hành vi hay một yêu cầu cho nhiều nguyên đơn khác nhau.
Thứ hai, sử dụng phương pháp dịch tễ học thay cho quy định chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và thiệt hại về sức khỏe do ÔNMT. Nhật Bản đã thành công trong giải quyết tranh chấp đòi BTTH sức khỏe liên quan đến ÔNMT với việc áp dụng phương pháp dịch tễ học để chứng minh cho nguyên nhân thiệt hại sức khỏe do ÔNMT thay cho mối quan hệ nhân quả. Theo đó, nếu các sự thật được chứng minh, mối quan hệ nhân quả sẽ được thừa nhận như là một nguyên tắc. Các sự thật được yêu cầu chứng minh bao gồm: i/Các chất được cho là nguyên nhân của bệnh tật ảnh hưởng trong một thời gian nhất định trước khi bệnh tật xảy ra; ii/Tỷ lệ bệnh tật là cao tại nơi mà ảnh hưởng của chất đó mạnh và tỷ lệ bệnh tật thấp tại nơi mà chất đó ảnh hưởng yếu; iii/ Cơ chế để chất đó hoạt động là nguyên nhân của bệnh tật có thể giải thích về sinh học mà không có mâu thuẫn nào. Tuy nhiên điều này không nhất thiết phải được chứng minh bằng thí nghiệm (Trần Thị Hương Trang, 2014). Việt Nam cũng nên xem xét ứng dụng nguyên tắc và phương pháp này cho việc xây dựng cơ chế tố tụng đặc thù cho BTTH về sức khỏe liên quan đến ÔNMT. Ngoài ra, cần nghiên cứu áp dụng cơ chế bảo hiểm trách nhiệm BTTH về môi trường để chia sẻ trách nhiệm của người gây thiệt hại và đảm bảo tính kịp thời, nhanh chóng và đủ khả năng tài chính cho việc bồi thường. Mặc dù cơ chế này đã được luật hóa từ Luật BVMT 2005 (Điều 134) và tiếp tục được ghi nhận trong Luật BVMT 2014 (điều 167) nhưng đến nay vẫn thiếu quy định để thực hiện.
Thứ ba, điều chỉnh chủ thể có trách nhiệm xác định thiệt hại đối với hành vi gây ÔNMT. Theo quy định của BLTTDS thì người yêu cầu BTTH có trách nhiệm chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp. Tuy nhiên trong nhiều trường hợp việc xác định rạch ròi đâu là thiệt hại tài sản, lợi ích hợp pháp của cá nhân với thiệt hại chung về môi trường như ÔNMT nước dẫn đến thiệt hại về nguồn lợi thủy sản là không thể. Nói cách khác, để chứng minh thiệt hại của mình, người yêu cầu phải chứng minh thiệt hại ÔNMT chung, điều này vô cùng phức tạp, đòi hỏi kiến thức chuyên môn và thường có chi phí lớn nên vượt quá khả năng của người bị thiệt hại. Mặc dù Luật BVMT 2014 có ghi nhận trách nhiệm của cơ quan chuyên môn về BVMT đối với việc xác định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường, song trách nhiệm chính tiến hành xác định vẫn là bên bị thiệt hại và/hoặc bên gây thiệt hại (độc lập hoặc có sự phối hợp). Cơ quan chuyên môn về BVMT chỉ có trách nhiệm tham gia hướng dẫn cách tính xác định thiệt hại hoặc chứng kiến việc xác định thiệt hại theo yêu cầu của các bên (khoản 5 Điều 165). Điều này cần cải cách theo hướng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm xác định thiệt hại chung về môi trường làm cơ sở các cá nhân, tổ chức khác xác định thiệt hại của mình. Đặc biệt trong BTTH sức khỏe liên quan đến ÔNMT, kể cả trường hợp áp dụng phương pháp dịch tễ học để chứng minh nguyên nhân thiệt hại, thì việc thực hiện nghiên cứu dịch tễ học cũng vượt quá khả năng của người bị thiệt hại.
Thứ tư, xây dựng và hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp ngoài tố tụng. Việc giải quyết tranh chấp môi trường hiện nay mới bắt đầu ghi nhận qua hình thức BTTH ngoài tố tụng về tài sản cho người dân bị thiệt hại tuy nhiên còn nhiều hạn chế và mang tính tự phát, không có “công thức chung” về cách thức và căn cứ áp dụng BTTH. Việc đạt được thỏa thuận BTTH trong nhiều trường hợp là do sức ép bên ngoài thay vì chính sự tự nguyện và nhận thức của bên phải BTTH. Trường hợp Vedan, quá trình đàm phán về mức BTTH kéo dài 3 năm (2008-2010), và chỉ đến khi các siêu thị và người tiêu dùng đồng loạt “tẩy chay” dẫn đến doanh thu suy giảm, Vedan mới chấp nhận gói BTTH là 220 tỷ đồng cho hơn 4700 hộ nông dân ở 3 tỉnh. Trường hợp KCN Thụy Vân, việc tính toán diện tích thiệt hại từ ô nhiễm nước thải của KCN do UBND tỉnh Phú Thọ đưa ra được người dân cho là quá thấp và chưa hợp lý. Trường hợp Vedan và KCN Thụy Vân (Phú Thọ) cho thấy người dân bị thiệt hại luôn ở “thế yếu” trong việc đàm phán, thỏa thuận BTTH do ÔNMT gây ra. Ngoài ra, việc sử dụng cơ chế giải quyết BTTH ngoài tố tụng thiếu cơ chế đảm bảo sự thực thi của những thỏa thuận đã đạt được. Do đó, đối với cơ chế giải quyết BTTH ngoài tố tụng cần xây dựng cơ chế trung gian, hòa giải để hỗ trợ người dân bị thiệt hại trong đàm phán, thoả thuận; đồng thời phát triển cơ chế ghi nhận kết quả thỏa thuận đạt được từ việc sử dụng cơ chế giải quyết BTTH ngoài tố tụng để đảm bảo tính cưỡng chế trong thực hiện. Tham khảo trường hợp thỏa thuận đạt được trong cơ chế tố tụng, thẩm phán ra quyết định công nhận sự thoả thuận của các đương sự (Khoản 2 Điều 187 BLTTDS 2004) sẽ được đảm bảo thực hiện qua cơ chế thi hành án.
Thứ năm, cần thành lập Tòa án môi trường để giải quyết các tranh chấp về môi trường vì cơ chế tố tụng cũng như cơ chế ngoài tố tụng hiện không thể giải quyết bản chất tranh chấp môi trường. Theo tác giả Nguyễn Mai Bộ (2014) chỉ có Tòa môi trường là thiết chế đủ mạnh để nghiêm trị các hành vi gây ÔNMT và bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, nhà nước. Việc thành lập Tòa môi trường thuộc cơ cấu tổ chức Tòa án nhân dân (TAND) sẽ khắc phục được những hạn chế, bất cập của cơ chế xử lý vi phạm hành chính về môi trường cũng như bất cập về trình tự, thủ tục gải quyết vụ án dân sự đòi BTTH do hành vi vi phạm pháp luật về môi trường.
Tài liệu tham khảo:
Bộ Tài nguyên và Môi trường (2010a), Công văn số 2041/BTNMT-TCMT ngày 07/6/2010 báo cáo Thủ tướng Chính phủ về kết quả khắc phục hậu quả vi phạm và giải quyết BTTH cho nhân dân của Công ty Vedan.
Bộ Tài nguyên và Môi trường (2010b), Thông báo 165/TB-BTNMT ngày 10/08/2010 về kết quả họp giải quyết BTTH cho người dân của công ty Cổ phần hữu hạn Vedan Việt Nam.
Bộ Y tế (2011). Tài khoản y tế quốc gia: thực hiện ở Việt Nam thời kỳ 1998-2010 (nguồn và sử dụng nguồn tài chính y tế). Hà Nội, Nhà xuất bản Thống kê.
Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường. (2013). C49 tổ chức Hội nghị triển khai công tác năm 2014. Xem tại: http://bit.ly/btcs262
Nguyễn Mai Bộ (2014), Thành lập Tòa môi trường trong hệ thống tổ chức TAND, Chuyên đề 1 Đề tài Khoa học cấp Bộ, TAND tối cao.
Nguyễn Nam (2015), Tính toán di dời dân khỏi “ổ” ô nhiễm Vĩnh Tân 2, Báo Tuổi Trẻ. Xem tại: http://bit.ly/btcs261
Sở Y tế Thanh Hóa (2013, Báo cáo số 1791/SYT-NVY ngày 16/10/2013 về việc báo cáo kết quả khám bệnh cho nhân dân tại 3 xã Yên Lâm (Yên Định), Cẩm Tâm, Cẩm Vân (Cẩm Thủy).
Trần Thị Hương Trang (2014), Phương thức giải quyết môi trường ngoài tòa án – Thực tiễn áp dụng cụ thể. Xem tại: http://bit.ly/btcs00264
[1] Dự án “Công lý cho những “làng ung thư” ở Việt Nam: nghiên cứu thực trạng, các lỗ hổng pháp lý và đề xuất giải pháp” được Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature) thực hiện năm 2014 với sự tài trợ của Quỹ hỗ trợ các sáng kiến tư pháp (JIFF).
[2] Năm điểm khảo sát gồm: (i) Khu dân cư Ngọc Sơn, phường Phả Lại, thị xã Chí Linh, tỉnh Hải Dương; (ii) Thôn Vĩnh Phú, xã Thụy Vân, TP Việt Trì, tỉnh Phú Thọ; (iii) Xã Thạch Sơn, huyện Lâm Thao, tỉnh Phú Thọ; (iv) Xã Yên Lâm, huyện Yên Định và xã Cẩm Tâm, xã Cẩm Vân, huyện Cẩm Thủy, tỉnh Thanh Hóa; và (v) Làng Mẫn Xá, xã Văn Môn, huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh.
Nguyễn Hoàng Phượng, Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)
