ThienNhien.Net – Được sử dụng lần đầu tiên trong Luật Bảo vệ Môi trường 2005, nhưng đến nay, nội hàm của công cụ “Cam kết bảo vệ môi trường” vẫn chưa được hiểu một cách thống nhất và chuẩn xác, gây nên nhiều bất cập trong công tác thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường.
Từ lịch sử hình thành…
Khái niệm “Cam kết bảo vệ môi trường” được sử dụng để thay thế cho khái niệm “Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường” vốn được dùng trong thời kỳ đầu thực hiện Luật Bảo vệ Môi trường 1993. Theo các văn bản hướng dẫn dưới Luật Bảo vệ Môi trường 1993, tất cả các dự án đầu tư đều phải thực hiện Đánh giá tác động môi trường, tuy nhiên, với những dự án nhỏ, không phức tạp về môi trường thì chỉ cần thực hiện Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường để làm căn cứ cho việc xem xét và phê duyệt dự án.
Sở dĩ có sự ngoại lệ đối với các dự án nhỏ trong việc không phải thực hiện Đánh giá tác động môi trường mà thay vào đó là Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường là do việc thực thi Luật Bảo vệ Môi trường 1993 diễn ra trong bối cảnh Việt Nam thực hiện chính sách mở cửa, thu hút đầu tư, vì vậy một số thủ tục hành chính đã được đơn giản hóa so với quy định ban đầu.
Tuy nhiên, quá trình thực hiện Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường sau một thời gian đã bộc lộ bất cập lớn liên quan đến hệ thống các Tiêu chuẩn môi trường. Hệ thống các Tiêu chuẩn môi trường ở Việt Nam khi đó chỉ có hai loại là Tiêu chuẩn về chất lượng môi trường xung quanh và Tiêu chuẩn về chất thải.
Vấn đề nằm ở chỗ trong khi các chủ dự án chỉ phải đăng ký đạt Tiêu chuẩn về chất thải thì tác động của một dự án đến môi trường không chỉ liên quan đến chất thải mà còn liên quan đến nhiều yếu tố khác như: xói mòn, sụt lở đất; sự thay đổi địa hình, dòng chảy, mực nước; sự xâm nhập mặn; sự mất cân bằng sinh thái, mất đa dạng sinh học… Điều đáng nói là tất cả những yếu tố này khi đó lại chưa có các Tiêu chuẩn môi trường tương ứng để xem xét, đánh giá. Vì thế, nhiều dự án không phù hợp để thực hiện Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường hay nói cách khác, với những dự án gây ra các tác động dạng này, việc Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường hầu như không có ý nghĩa.
Nhằm sửa đổi bất cập nêu trên, trong quá trình xây dựng Luật Bảo vệ Môi trường 2005, công cụ “Cam kết bảo vệ môi trường” đã được lựa chọn để thay thế cho công cụ “Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường”. Theo đó, trong bản Cam kết bảo vệ môi trường, chủ dự án phải cam kết đã nhận dạng và dự báo được hết những tác động do chất thải và do các yếu tố không liên quan đến chất thải, đồng thời cam kết thực hiện việc loại trừ hoặc giảm thiểu tất cả các tác động tiêu cực do dự án gây ra.
Dù khác nhau về tên gọi, song khái niệm “Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường” hay “Cam kết bảo vệ môi trường” thực chất đều là dạng đơn giản của Đánh giá tác động môi trường và đều chỉ áp dụng đối với các dự án chứ không áp dụng với các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ hiện đang hoạt động.
… Đến những bất cập trong thực thi
Những bất cập trong công tác thực thi pháp luật về Cam kết bảo vệ môi trường xuất phát từ chính việc hiểu sai lệch về bản chất của công cụ này.
Bất cập đầu tiên liên quan đến việc xác định đối tượng phải thực hiện Cam kết bảo vệ môi trường. Như trên đã nêu, Cam kết bảo vệ môi trường thực chất là dạng đơn giản của Đánh giá tác động môi trường, vì vậy đối tượng phải thực hiện Cam kết bảo vệ môi trường phải là một dự án (có quy mô nhỏ và quy mô hộ gia đình), vị trí của Cam kết bảo vệ môi trường trong tiến trình phát triển kinh tế – xã hội cũng chính là vị trí của Đánh giá tác động môi trường. Tuy nhiên, theo cách viết tại Điều 24 Luật Bảo vệ Môi trường 2005, nhiều tổ chức, cá nhân đã và đang hiểu Cam kết bảo vệ môi trường áp dụng cả với các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ quy mô hộ gia đình. Mặt khác, các văn bản quy phạm hiện hành cũng không quy định rõ thế nào là một dự án hay một cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ quy mô hộ gia đình. Hệ quả là quá nhiều đối tượng phải thực hiện Cam kết bảo vệ môi trường một cách không đúng và không cần thiết.
Thứ hai, theo Luật Bảo vệ Môi trường 1993, việc quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường chỉ được thực hiện ở cấp Trung ương và cấp tỉnh. Tới năm 2005, khi Luật Bảo vệ Môi trường được phê duyệt, cấp huyện mới chính thức được giao trách nhiệm quản lý về bảo vệ môi trường tại địa phương. Điều này cũng có nghĩa là trước và trong khi xây dựng Luật Bảo vệ Môi trường 2005, cấp huyện chưa có trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, do đó cũng chưa có cơ quan chuyên môn trực thuộc để giúp thực hiện trách nhiệm này. Vậy nhưng Luật Bảo vệ Môi trường 2005 đã giao luôn trách nhiệm cho cấp huyện xác nhận (phê duyệt) bản Cam kết bảo vệ môi trường và tổ chức kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các nội dung đã ghi trong bản cam kết bảo vệ môi trường.
Điều đáng nói là ngay sau thời điểm Luật Bảo vệ Môi trường 2005 được thông qua, cơ quan chuyên môn (Phòng Tài nguyên và Môi trường) giúp việc cho ủy ban nhân dân cấp huyện trong lĩnh vực môi trường hầu như chưa có cán bộ chuyên môn phụ trách. Thậm chí, đội ngũ cán bộ về môi trường hiện tại ở cấp huyện cũng còn rất thiếu về số lượng, yếu về chất lượng. Tại không ít nơi, cấp huyện còn chưa có cán bộ được đào tạo chính quy về môi trường nói chung, về Đánh giá tác động môi trường nói riêng. Một số cấp huyện khác tuy có cán bộ được đào tạo về môi trường nhưng chưa hoặc rất ít được bồi dưỡng kiến thức chuyên môn và nghiệp vụ về Đánh giá tác động môi trường cũng như Cam kết bảo vệ môi trường. Hạn chế này đã ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng phê duyệt bản Cam kết bảo vệ môi trường.
Chất lượng phê duyệt cũng bị hạn chế bởi yếu tố về thời gian. Luật Bảo vệ Môi trường 2005 quy định thời gian xem xét và xác nhận (phê duyệt) bản Cam kết bảo vệ môi trường chỉ diễn ra trong 05 ngày kể từ khi nhận được hồ sơ, trong khi văn bản này là một dạng đơn giản của báo cáo Đánh giá tác động môi trường, vì vậy việc xem xét và xác nhận bản Cam kết bảo vệ môi trường khó có thể hoàn thành trong một thời gian ngắn, nhất là với một năng lưc hạn chế. Và giả như ủy ban nhân dân cấp huyện có đủ năng lực cần thiết để xem xét, phê duyệt thì thời hạn 05 ngày cũng khó khả thi do phải trải qua nhiều khâu xử lý khác như: tiếp nhận, chuyển giao, nghiên cứu hồ sơ, kiểm tra hiện trường dự án, thậm chí nhiều khi phải mời chuyên gia tư vấn hỗ trợ.
Ngoài những điểm bất cập nêu trên, việc thiếu các điều kiện cần thiết để xem xét và xác nhận bản Cam kết bảo vệ môi trường cũng là điều đáng quan ngại. Bởi dù muốn hay không, việc xem xét và xác nhận văn bản này cũng cần phải có những điều kiện tối thiểu như: kinh phí để đi khảo sát hiện trường, thuê chuyên gia tư vấn, mua máy móc, thiết bị… Tuy nhiên, đến thời điểm hiện tại vẫn chưa có quy định về các định mức kinh phí dạng này nên cấp huyện không có căn cứ để thực hiện.
Một số gợi ý và đề xuất
Cũng do xuất phát từ cách hiểu sai lệch về bản chất của Cam kết bảo vệ môi trường nên thời gian gần đây, một số ý kiến khi góp ý cho Dự thảo Luật Bảo vệ Môi trường sửa đổi đã đề xuất bỏ hình thức lập bản Cam kết bảo vệ môi trường mà thay vào đó là lập Kế hoạch bảo vệ môi trường. Dự thảo 5 Luật Bảo vệ Môi trường sửa đổi cũng đã hiện thực hóa sự thay đổi này. Tuy nhiên, việc thay thế như vậy hoàn toàn không thỏa đáng bởi tính chất hai phạm trù “Cam kết bảo vệ môi trường” và “Kế hoạch bảo vệ môi trường” rất khác nhau.
Theo Dự thảo số 5, Kế hoạch bảo vệ môi trường được đưa ra nhằm áp dụng đối với tất cả các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, bất kể trước đó cơ sở này đã thực hiện thủ tục Đánh giá tác động môi trường hay Cam kết bảo vệ môi trường hay chưa. Công cụ này nên được ủng hộ vì một mặt, nó là căn cứ để chủ cơ sở thực hiện công tác bảo vệ môi trường, mặt khác nó là cơ sở để cơ quan quản lý nhà nước thực hiện thanh, kiểm tra công tác bảo vệ môi trường cũng như kiểm toán môi trường. Tuy nhiên, cần lưu ý xây dựng nội dung Kế hoạch bảo vệ môi trường sao cho rõ ràng, phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Đặc biệt, không nên lấy công cụ này để thay thế cho Cam kết bảo vệ môi trường bởi xét về cả vị trí, tính chất, mục đích, hai công cụ hoàn toàn khác nhau.
Xét về vị trí trong tiến trình phát triển kinh tế – xã hội, Cam kết bảo vệ môi trường nằm ở giai đoạn dự án, trong khi Kế hoạch bảo vệ môi trường được áp dụng ở giai đoạn hoạt động, vận hành. Về tính chất, Cam kết bảo vệ môi trường là kết quả của quá trình Đánh giá tác động môi trường, tức mang tính dự báo, còn Kế hoạch bảo vệ môi trường là kết quả của việc tính toán thực tế đối với một cơ sở, ở đây không còn yếu tố dự báo nữa. Về mục đích, Cam kết bảo vệ môi trường là căn cứ để quyết định, phê duyệt một dự án hoặc một đề xuất đầu tư, còn Kế hoạch bảo vệ môi trường là căn cứ để quản lý và thực hiện các nội dung về bảo vệ môi trường đối với một cơ sở.
Tuy không nên thay thế nhưng cũng không nên hoàn toàn loại bỏ Cam kết bảo vệ môi trường, bởi việc xóa bỏ công cụ này sẽ làm mất đi một công cụ dự báo hữu ích trong việc xem xét, quyết định một dự án hoặc đề xuất phát triển, tức chúng ta mất đi cách tiếp cận phòng ngừa hữu hiệu trong bảo vệ môi trường. Thêm nữa, việc loại bỏ Cam kết bảo vệ môi trường cũng sẽ làm mất đi cơ hội đào tạo, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ chuyên môn ở các cấp, đặc biệt là cấp xã, huyện về các vấn đề môi trường.
Không thay thế, không bãi bỏ mà nên giữ nguyên. Nhưng để việc thực thi Cam kết bảo vệ môi trường đạt hiệu quả như mong muốn, thiết nghĩ, trước tiên, cần phải nhận thức rõ ràng rằng Cam kết bảo vệ môi trường là một loại hình đơn giản của Đánh giá tác động môi trường (khái niệm này chỉ có ở Việt Nam), được dùng để áp dụng đối với một dự án hoặc một đề xuất về đầu tư quy mô nhỏ và là một công cụ phòng ngừa hữu hiệu trong bảo vệ môi trường.
Ngoài ra, cần thay đổi việc phân cấp trong xác nhận (phê duyệt) bản Cam kết bảo vệ môi trường. Trước mắt, khi cấp huyện và cấp xã chưa có đủ năng lực cần thiết thì việc xem xét và xác nhận bản Cam kết bảo vệ môi trường nên được thực hiện tại cả bốn cấp: cấp Trung ương (Bộ Tài nguyên và Môi trường) sẽ thực hiện phê duyệt bản Cam kết bảo vệ môi trường của những dự án (quy mô nhỏ) có địa điểm thuộc quyền quản lý từ hai cấp tỉnh trở lên; cấp tỉnh (Sở Tài nguyên và Môi trường) phê duyệt bản Cam kết bảo vệ môi trường của những dự án có địa điểm thuộc quyền quản lý từ hai cấp huyện trở lên; cấp huyện (Phòng Tài nguyên và Môi trường) phê duyệt bản Cam kết bảo vệ môi trường của những dự án có địa điểm thuộc quyền quản lý của một cấp huyện, những đề xuất đầu tư quy mô hộ gia đình có địa điểm thuộc quyền quản lý từ hai cấp xã trở lên; cấp xã phê duyệt bản Cam kết bảo vệ môi trường của những đề xuất đầu tư quy mô hộ gia đình có địa điểm thuộc quyền quản lý của 01 cấp xã.
Song song với đó, cần đẩy mạnh việc xây dựng và tăng cường năng lực cũng như tạo các điều kiện cần thiết về quản lý môi trường cho cả bốn cấp, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã.
Đặc biệt, để thuận lợi cho việc hội nhập quốc tế nhưng vẫn đảm bảo được tính đặc thù của Việt Nam, đồng thời tránh những hiểu lầm sai lệch về bản chất của Cam kết bảo vệ môi trường, nên thay cụm từ “Bản Cam kết bảo vệ môi trường” bằng Bản giải trình tác động môi trường (áp dụng đối với những dự án không thuộc đối tượng phải Đánh giá tác động môi trường, có thể nâng cấp quy mô dự án lớn hơn quy mô phải thực hiện Cam kết bảo vệ môi trường như hiện tại) và Bản kê khai tác động môi trường (đơn giản hơn Bản giải trình tác động môi trường, áp dụng đối với những để xuất về đầu tư quy mô hộ gia đình có gây tác động đến môi trường) nhưng cần quy định rõ: Thế nào là một đề xuất đầu tư quy mô hộ gia đình?
Có thể “khoác” lên mình nhiều khái niệm qua mỗi một thời kỳ, giai đoạn, song dù là Đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường (trước đây) hay Cam kết bảo vệ môi trường (hiện tại) hay bản Giải trình tác động môi trường và bản Kê khai tác động môi trường (theo đề xuất) thì tất cả đều là dạng đơn giản của báo cáo Đánh giá tác động môi trường.
TS. Nguyễn Khắc Kinh, nguyên Vụ trưởng Vụ Thẩm định và Đánh giá Tác động Môi trường (Bộ Tài nguyên và Môi trường)
