ThienNhien.Net – Trừ bất cập về việc không cho người dân khiếu nại lên Trung ương đã được Luật Tố tụng hành chính giải quyết, các bất cập khác hiện đang chờ đợi Hiến pháp sửa đổi và Luật Đất đai sửa đổi. Điểm cần lưu ý là việc sửa đổi Luật cần theo hướng minh bạch, công khai, đồng thời chú trọng tới vai trò của người dân và sự đồng thuận giữa chính quyền với người dân trong lĩnh vực đất đai.
Vai trò của người dân và sự đồng thuận cần thiết giữa chính quyền và người dân
Sự đồng thuận giữa chính quyền và người dân là một yếu tố cần đạt được không chỉ trong vấn đề đất đai mà trong mọi quá trình phát triển của đất nước. Tất nhiên, trong vấn đề đất đai thì điều này cần đến như một điều kiện cần và đủ.
Có nhiều cách để vừa đầu tư phát triển, vừa đồng thuận được với người dân. Trong đó, cách thức chính là lợi ích từ đầu tư phát triển phải được chia sẻ minh bạch, hợp lý và công bằng. Có thể lấy ví dụ cụ thể từ sự đồng thuận mà chính quyền xã Thanh Văn, huyện Quốc Oai, TP. Hà Nội đã làm được với “bí quyết” quan trọng là cán bộ không tham nhũng, chính quyền và người cán bộ thực sự là của dân, do dân và vì dân.
Trong Luật Đất đai, vai trò của người dân cần được xác định cụ thể trong quá trình hình thành các quyết định của Nhà nước về đất đai như quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất; về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; về cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; về công nhận quyền sử dụng đất khi cấp giấy chứng nhận lần đầu… Vai trò của người dân cần cho cả quá trình quản lý như tham gia vào giám sát việc thực thi pháp luật; vào giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo; vào giám sát việc sử dụng đất.
Sự tham gia của người dân không nên hiểu là sự tham gia cá thể từng người mà cần hiểu về sức mạnh cộng đồng với ý kiến đa số. Tất nhiên, thực tế cho thấy cũng có những trường hợp người này hay người kia lợi dụng, muốn nhiều hơn cho mình, nhưng ý kiến của đa số trong cộng đồng khi đủ thông tin luôn đạt được sự công bằng, khách quan và trong sáng.
Về quyền giám sát của công dân, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng đã có quy định về nguyên tắc người dân được trực tiếp hoặc thông qua tổ chức đại diện cho mình thực hiện quyền giám sát trong lĩnh vực đất đai. Như vậy chắc chưa đủ vì người dân cần một cơ chế để thực hiện được quyền giám sát của mình.
Giải pháp về thiết lập cơ chế để người dân thực hiện quyền giám sát rất dễ dàng. Chỉ cần Luật Đất đai quy định rằng các cơ quan quản lý đất đai phải thiết lập “đường dây nóng” theo nhiều kênh chuyển tải thông tin để có thể tiếp nhận ý kiến giám sát của người dân; chỉ rõ tên người có trách nhiệm tiếp nhận và chuyển tới nơi xử lý; công khai ý kiến giám sát của dân, quá trình xử lý và kết quả xử lý trên công thông tin điện tử thuộc hệ thống Chính phủ điện tử…
Bộ Tài nguyên và Môi trường trong giai đoạn mới thành lập đã tổ chức đường dây nóng như vậy. Khi kiểm tra về quy hoạch treo, dự án treo, chỉ trong một tuần đã nhận được khoảng 3.000 ý kiến phát hiện về tình trạng đất đai bị “treo” ở hầu hết các địa phương. Đi kiểm tra thực tế đều đúng. Có thể nói, cơ chế giám sát thông qua sự tham gia của người dân là một vũ khí rất mạnh để phòng, chống tham nhũng. Vấn đề còn lại là người quản lý có muốn sử dụng hay không?
Về sử dụng đất, cơ chế đất sử dụng chung làng xã là đặc điểm khác biệt của vấn đề đất đai trong lịch sử nước ta. Cộng đồng làng xã tồn tại và vượt quan khó khăn cũng vì mối liên kết thông qua đất đai làng xã. Đất làng xã cũng là một cơ chế rất thuận lợi để giải quyết tình trạng nông dân không có đất.
Từ một góc nhìn khác về hình thức hợp tác xã nông nghiệp, trong lịch sử, hợp tác xã bậc cao đã bị thất bại và Nhà nước đã giao đất cho hộ gia đình. Từ đó, mọi người gần như thiếu thiện cảm với thuật ngữ “hợp tác xã nông nghiệp”, mặc dù Nhà nước vẫn có đường lối phát triển mô hình hợp tác xã. Cần nhận thức rõ là sự thất bại trước đây của mô hình hợp tác xã là do mô hình bậc cao mang tính duy ý chí, không phù hợp với trình độ quản lý nên gây ra tiêu cực. Sức mạnh của mô hình hợp tác xã là rất lớn nếu đó là tự nguyện của nông dân, hợp tác xã phải làm được những điều mà cá thể không làm được để mang lại lợi ích bình đẳng cho từng cá thể.
Chuyện rất đáng kể hiện nay là các nông, lâm trường quốc doanh (nay là các doanh nghiệp nông, lâm nghiệp của Nhà nước) đang chiếm giữ một diện tích đất lên tới 2,5 triệu ha trong khi nhiều nông dân, nhất là các dân tộc thiểu số đang thiếu đất sản xuất trầm trọng. Chuyện cải tổ hay tái cấu trúc hay đổi mới các nông, lâm trường quốc doanh đã được đặt ra từ năm 2003 ở cấp lãnh đạo cao nhất của đất nước, nhưng đến nay vẫn chưa có chuyển động gì đáng kể ngoài việc đổi tên nông, lâm trường thành doanh nghiệp và chuyển đất rừng phòng hộ về các Ban quản lý. Việc không giải quyết quyết liệt bức xúc đất đai này là nguyên nhân chính dẫn đến những tranh chấp phổ biến giữa nông, lâm trường và cộng đồng dân cư ở các địa phương. Do đó, cần cải tổ triệt để các nông, lâm trường quốc doanh để mở ra cơ hội tạo nguồn đất đai cho nông dân không có đất.
Công khai, minh bạch thông tin là điều kiện đủ để người dân tham gia vào quản lý
Công khai minh bạch thông tin trong quy định của pháp luật hiện hành mới chỉ tập trung vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cấp giấy chứng nhận lần đầu; trình tự, thủ tục hành chính về đất đai; và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Quy định như vậy chưa hẳn đã đủ nhưng những điều đã quy định thì cũng đủ mức chi tiết.
Điều cần nói hơn là việc thực hiện công khai minh bạch ở các địa phương rất yếu kém. Theo khảo sát năm 2010 của Ngân hàng Thế giới tại 24 huyện và 117 xã thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mới được công khai ở 10/24 huyện và 60/117 xã; công khai thông tin về thủ tục cấp giấy chứng nhận được thực hiện ở 93/117 xã; danh sách người được cấp giấy chứng nhận ở 35/117 xã; và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở 24/117 xã. Như vậy, pháp luật đã có quy định cụ thể nhưng đia phương không thực hiện là khá phổ biến.
Công khai minh bạch thông tin trong quản lý đất đai là một công cụ quan trọng nhất để người dân đủ điều kiện tham gia vào quản lý đất đai, tức là đủ điều kiện để phòng ngừa tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Điều cần hướng tới là Luật Đất đai sửa đổi phải bổ sung các quy định về công khai minh bạch thông tin, trong đó cần tính tới ba việc cơ bản nhất: (i) cần công khai minh bạch không chỉ thủ tục hành chính mà còn cả quá trình thực hiện thủ tục hành chính; (ii) cần công khai minh bạch về dự án đầu tư cần lấy đất và năng lực của chủ đầu tư dự án; (iii) cần công khai minh bạch dữ liệu của hệ thống thông tin đất đai, trừ đất sử dụng cho mục đích an ninh, quốc phòng.
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi có nhiều quy định về công khai, minh bạch thông tin đất đai nhưng cũng chỉ dừng ở mức nguyên tắc và có vế chặn hậu là “theo quy định của pháp luật”. Về bản chất, thông tin đất đai không thuộc phạm vi bảo mật của Nhà nước, trừ việc sử dụng đất vào mục đích an ninh, quốc phòng. Vậy không có lý do gì để thuyết minh về sự không công khai thông tin đất đai. Tất cả các nước được coi là sạch tham nhũng trên thế giới gồm Canada, bốn nước Bắc Âu, Singapore, Australia và New Zealand đều đã thực hiện minh bạch hoàn toàn thông tin đất đai, ai cũng có quyền xem nhưng lấy về sử dụng thì phải trả phí.
Một trong những điều còn thảo luận hiện nay là công khai thông tin sử dụng đất liệu có vi phạm quyền bí mật về tài sản của công dân. Đây là câu chuyện lớn mà quyết định thuộc Quốc hội. Bảo đảm bí mật về quyền sử dụng đất sẽ gây khó khăn trong phòng, chống tham nhũng và không phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Nghị Định số78/2013/NĐ-CP về hướng dẫn minh bạch tài sản, thu nhập trong thực hiện Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012 mới chỉ quy định cán bộ quản lý phải minh bạch tài sản, thu nhập trước những người thuộc quyền quản lý trực tiếp. Chúng ta đang cần những bước đột phá quyết liệt hơn trong công khai minh bạch tài sản là quyền sử dụng đất để thu hút lòng tin của nhân dân.
Pháp luật đất đai hiện nay còn quá nhiều bức xúc, nguy cơ tham nhũng lớn và khiếu kiện nhiều. Định giá đất chưa mạch lạc, Nhà nước thu hồi còn nhiều, bồi thường chưa thỏa đáng và những bất cập khác nữa đang xảy ra cũng chỉ vì chưa đặt người dân vào trung tâm để giải quyết các mối quan hệ liên quan tới đất đai. Đất đai là tặng phẩm của tự nhiên cho tất cả mọi người nên người dân có quyền đối với đất đai, quyền tham gia quyết định, quyền tham gia quản lý, quyền sử dụng và quyền giám sát về đất đai. Khi người dân được thực hiện đủ các quyền này thì đương nhiên đồng thuận xã hội sẽ được xác lập. Đó cũng chính là nền tảng của bền vững xã hội trong quá trình phát triển.
| Một số đề xuất cụ thể cho Luật Đất đai sửa đổi:
(i) Để phù hợp với Hiến pháp, thuật ngữ “Nhà nước thu hồi đất” không sử dụng cho những trường hợp chuyển dịch đất đai bắt buộc. Các thuật ngữ nên dùng là: (1) Nhà nước trưng thu quyền sử dụng đất có bồi thường đối với các dự án vì lợi ích quốc gia, quốc phòng, an ninh và lợi ích công cộng không gắn với lợi ích của nhà đầu tư; (2) Nhà nước trưng dụng quyền sử dụng đất có bồi thường sau khi đã sử dụng xong đối với trường hợp xẩy ra thiên tai, chiến tranh, tai nạn, dịch bệnh… mà chính quyền cần đất để giải quyết; (3) Nhà nước trưng mua quyền sử dụng đất đối với các dự án vì lợi ích công cộng gắn với lợi ích của nhà đầu tư. Đây không chỉ là lý luận hay thuật ngữ hình thức mà là cách thể hiện cụ thể của một nhà nước pháp quyền, một xã hội dân chủ, công bằng và văn minh. (ii) Cơ chế Nhà nước can thiệp vào chuyển dịch đất đai chỉ áp dụng khi thật cần thiết vì lợi ích chung và khi cần can thiệp cần cơ chế kiểm soát quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cơ chế kiểm soát này phải dựa trên công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và có sự tham gia của người dân. (iii) Quỹ đất để đầu tư công nghiệp hóa, đô thị hóa phải mang lại lợi ích không chỉ cho nhà đầu tư mà phải mang lại lợi ích lâu dài cho những người mất đất. Một số cơ chế đặc thù cần được xem xét áp dụng như cơ chế “chia sẻ lợi ích” và cơ chế “góp đất và điều chỉnh lại đất đai”. (iv) Các quyết định về đất đai của Nhà nước và việc quản lý đất đai cần tới sự tham gia của người dân, nhiều trường hợp cần trao quyền quyết định cho cộng đồng địa phương để phù hợp với nguyên tắc sở hữu toàn dân về đất đai. Cơ chế giám sát của người dân cần được cụ thể hóa trên thực tế. (v) Sự bình đằng về quyền hưởng lợi từ đất đai cần được quy định trong Hiến pháp như quyền của mỗi người, trong đó những chính sách đất đai đặc thù cho nhóm yếu thế gồm phụ nữ, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, nông dân cần được hoạch định hợp lý. Tam nông đang cần một môi trường sử dụng đất ổn định, lâu dài để phát triển nông nghiệp, xây dựng nông thôn mới và nâng cao đời sống nông dân. (vi) Minh bạch trong quản lý và trách nhiệm giải trình của cán bộ quản lý không chỉ được quy định cụ thể trong văn pháp pháp luật mà cần được thực thi triệt để trong thực tế, đó cũng chính là cơ sở để giám sát trong quản lý đất đai. (vii) Để pháp luật đất đai được thực thi nghiêm kể cả từ phía người sử dụng đất và từ phía cơ quan quản lý thì chế tài xử lý đối với người vi phạm pháp luật phải cụ thể, nhất là những vi phạm pháp luật do người dân thực hiện giám sát phát hiện ra. |
GS. TSKH Đặng Hùng Võ
