Chính sách hỗ trợ cộng đồng quản lý, bảo vệ rừng: Một vài nhận xét và khuyến nghị

Đăng ngày

Rừng và đất lâm nghiệp là công cụ sản xuất quan trọng nhất đối với người dân miền núi, đặc biệt là với các cộng đồng dân cư sống dựa vào rừng. Nhằm đảm bảo cho người dân có đất sản xuất, đồng thời phát huy vai trò của cộng đồng trong việc bảo vệ, phát triển rừng, Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã ban hành nhiều quy định mới về quyền sở hữu và quyền sử dụng rừng, giao đất, giao rừng, cho thuê rừng…

Một trong những điểm mới nổi bật của Luật Lâm nghiệp 2017 là Nhà nước công nhận quyền sở hữu của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đối với rừng sản xuất là rừng trồng do họ tự đầu tư hoặc nhận chuyển nhượng, tặng, cho, thừa kế rừng từ chủ rừng khác theo quy định của pháp luật (khoản 2, Điều 7). Điều này cũng có nghĩa là hộ gia đình và cộng đồng sở hữu rừng trồng có đầy đủ các quyền chiếm hữu[1], quyền sử dụng[2] và quyền định đoạt[3] đối với rừng trồng do họ tự đầu tư.

Bên cạnh đó, Điều 86 Luật Lâm nghiệp cũng quy định cộng đồng dân cư được giao rừng là rừng tín ngưỡng, RPH và rừng sản xuất với các quyền sử dụng rừng cụ thể. Tuy nhiên, “quyền sử dụng” rừng tự nhiên trong Luật Lâm nghiệp rộng hơn nhiều so với “quyền sử dụng”, “quyền hưởng dụng”[4] được quy định tại Luật Dân sự 2015 và đã tiệm cận định nghĩa của FAO về “quyền hưởng dụng rừng”. Theo FAO (2011), quyền hưởng dụng rừng tự nhiên được hiểu là một tập hợp các quyền như: quyền tiếp cận, quyền sử dụng, quyền quản lý, quyền ngăn chặn và một số quyền chuyển nhượng hạn chế (cho thuê môi trường rừng, thừa kế…). Riêng đối với rừng tự nhiên, FAO cũng quy định cộng đồng dân cư không có quyền chuyển nhượng rừng và nội dung này cũng tương đồng với điểm c, d, đ, khoản 2, Điều 86 của Luật Lâm nghiệp, cụ thể: cộng đồng dân cư phải bảo đảm duy trì diện tích rừng được giao; không được phân chia rừng cho các thành viên trong cộng đồng dân cư; không được chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng rừng; thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng.

Việc Luật Lâm nghiệp quy định giao rừng và đất lâm nghiệp cho các cộng đồng dân cư, đặc biệt là các cộng đồng dân tộc thiểu số sống dựa vào rừng là một bước chuyển biến căn bản trong chính sách quản lý, bảo vệ rừng, góp phần thúc đẩy các mô hình quản lý rừng cộng đồng đã và đang được thừa nhận ở nhiều địa phương hiện nay. Mô hình này được xem là giải pháp phù hợp về mặt chính sách vì vừa thúc đẩy quản lý, sử dụng tài nguyên rừng bền vững, vừa hỗ trợ cải thiện sinh kế cho người dân ở khu vực nông thôn, đặc biệt là đồng bào dân tộc vùng sâu vùng xa, đồng thời còn bổ sung cho các hình thức quản lý bảo vệ rừng hiện có đối với rừng tự nhiên mà cho đến nay chưa được thực hiện với hiệu quả mong muốn. Đây cũng là lý do chính khiến mô hình quản lý rừng cộng đồng ngày càng nhận được nhiều sự ủng hộ.

Giáo sư Elinor Ostrom, một nhà khoa học Mỹ được giải Nobel về kinh tế năm 2009 trong rất nhiều nghiên cứu đã nhận thấy cộng đồng quản lý công sản tốt hơn chính quyền và tư nhân. Tuy nhiên, để thực hiện có hiệu quả, cần phải dân chủ hóa quá trình ra quyết định (bao gồm cả hoạt động giám sát của cộng đồng) và chính quyền cần tôn trọng quyền của cộng đồng trong quản lý, sử dụng tài nguyên.

Nhận diện bất cập

Bên cạnh một số tiến bộ đáng chú ý nêu trên, Luật Lâm nghiệp vẫn chưa giải quyết triệt để một số hạn chế về chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với các hộ gia đình và cộng đồng dân cư.

Thứ nhất, về chính sách giao rừng, theo số liệu theo dõi diễn biến rừng năm 2016 của Cục Kiểm lâm, hiện các hộ gia đình đang quản lý 1,33 triệu ha rừng tự nhiên và 1,6 triệu ha rừng trồng, trong khi các cộng đồng dân cư đang quản lý 1,07 triệu ha rừng tự nhiên và gần 60.000 ha rừng trồng trên tổng số 10,24 triệu ha rừng tự nhiên và 4,14 triệu ha rừng trồng của cả nước. Như vậy, các hộ gia đình và cộng đồng đang quản lý 2,4 triệu ha rừng tự nhiên và 1,66 triệu ha rừng trồng. Với tỷ lệ 1,5 triệu hộ/5 triệu hộ gia đình sinh sống trong khu vực miền núi đang sử dụng rừng và đất lâm nghiệp thì diện tích trung bình giao cho mỗi hộ 1,6 ha rừng tự nhiên và 01 ha rừng trồng là quá ít để có thể sống được từ rừng. Vì vậy, việc giao rừng và đất lâm nghiệp cần phải gắn với việc quy hoạch lại dân cư và việc làm trong khu vực nông thôn miền núi cùng các chính sách hỗ trợ khác với sự tham gia của cả hệ thống chính trị, trong đó cần ưu tiên giao/khoán rừng và đất lâm nghiệp cho đồng bào các dân tộc thiểu số có truyền thống gắn bó với rừng và sống phụ thuộc vào rừng.

Thứ hai, đối với các hộ gia đình và cộng đồng dân cư miền núi, quyền sử dụng rừng và đất lâm nghiệp ảnh hưởng rất lớn đến sinh kế của họ, tuy nhiên, quyền hưởng hoa lợi từ rừng được giao trên thực tế lại rất hạn chế. Cho đến nay, người dân chưa thể khai thác rừng tự nhiên vì rừng giao cho các hộ và cộng đồng đa phần là rừng nghèo, rừng mới phục hồi. Thủ tục khai thác gỗ từ rừng tự nhiên lại khá phức tạp và quy định không được khai thác gỗ vì mục đích thương mại gây khó khăn cho các hộ gia đình và cộng đồng mong muốn có thu nhập chính đáng từ khai thác gỗ rừng tự nhiên. Thêm vào đó, việc đóng cửa khai thác rừng tự nhiên không có thời hạn rõ ràng khiến các cộng đồng và hộ gia đình e ngại khi được giao rừng tự nhiên. Hiện cộng đồng và hộ gia đình chỉ có nguồn thu nhập chính từ rừng tự nhiên là tiền khoán bảo vệ rừng, tuy nhiên, nguồn kinh phí này khá thấp. Ở Lâm Đồng (địa phương có tỷ lệ khoán cao), một hộ trung bình nhận khoán bảo vệ 20 ha rừng với mức 400.000 đồng/ha/năm. Ngoài ra, theo Chương trình chi trả dịch vụ môi trường rừng cũng chỉ nhận được khoảng 8 triệu đồng/ha/năm. So với chuẩn nghèo mới ở khu vực nông thôn là 700.000 đồng/người/tháng (tức 8,4 triệu đồng/người/năm hoặc 42 triệu đồng/năm cho một hộ gia đình 5 người) thì thu nhập từ khoán bảo vệ rừng chỉ chiếm 20% tổng thu nhập của một hộ nghèo. Trong khi đó, đây lại là khoản thu nhập duy nhất từ rừng tự nhiên vì hiện tại họ chưa được phép khai thác rừng tự nhiên hoặc chưa được hưởng giá trị tăng từ rừng được giao hoặc khoán bảo vệ. Tương tự, nếu một hộ có trung bình 01 ha rừng trồng thì họ cũng chỉ có thể thu nhập khoảng 40 triệu đồng/ha/5 năm, tức khoảng 8 triệu đồng/ha/năm, tương đương 20% tổng thu nhập của một hộ nghèo; 60% thu nhập còn lại họ phải dựa vào các nguồn sống khác. Điều này cho thấy các hộ gia đình được giao đất, giao rừng nhìn chung chưa thể sống được từ rừng. Hiện tượng khai thác rừng và lấn chiếm đất rừng trái pháp luật do đó vẫn diễn ra và rất khó chấm dứt nếu không có giải pháp đảm bảo sinh kế và việc làm bền vững cho 25 triệu người dân đang sinh sống ở khu vực miền núi.

Thứ ba, các quyền quản lý rừng như giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng vẫn chủ yếu do các cơ quan nhà nước thực hiện mà thiếu sự tham gia của cộng đồng dân cư và các chủ rừng trong tiến trình chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt – mặc dù khoản 7 Điều 14 Luật Lâm nghiệp 2017 nhấn mạnh “bảo đảm công khai, minh bạch, có sự tham gia của người dân địa phương; không phân biệt đối xử về tôn giáo, tín ngưỡng và giới trong giao rừng, cho thuê rừng” và khoản 8 Điều 14 nêu rõ “… ưu tiên giao rừng cho đồng bào dân tộc thiểu số, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có phong tục, tập quán, văn hóa, tín ngưỡng, truyền thống gắn bó với rừng, có hương ước, quy ước phù hợp với quy định của pháp luật”. Hai nội dung này thiết nghĩ cần được quy định cụ thể ở các văn bản dưới Luật, đặc biệt là cần làm rõ cơ chế để người dân tham gia trong việc giao rừng, cho thuê rừng, tránh tình trạng thiếu vắng sự tham gia của các hộ gia đình và cộng đồng trong các khâu chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt và xác định ranh giới rừng như trước đây, gây phát sinh tranh chấp không đáng có giữa các chủ rừng, nhất là giữa chủ rừng nhà nước và các hộ gia đình được giao đất giao rừng. Ngoài ra, việc ưu tiên giao rừng cho đồng bào dân tộc thiểu số cũng sẽ khó thực hiện nếu thiếu các quy định cụ thể vì xét trong bối cảnh rừng và đất lâm nghiệp hiện nay vẫn chủ yếu do các tổ chức nhà nước quản lý. Hơn nữa, các cộng đồng dân tộc thiểu số hiện cũng không còn thuần nhất do tình trạng di dân theo kế hoạch và không theo kế hoạch cũng như tác động của yếu tố kinh tế thị trường.

Thứ tư, quyền ngăn chặn cũng chưa được đề cập rõ ràng trong Luật Lâm nghiệp. Đây là quyền của chủ rừng ngăn chặn người bên ngoài tiếp cận và sử dụng rừng, tuy nhiên, hiện Luật mới quy định “Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư hoạt động lâm nghiệp” chứ chưa quy định cụ thể bảo vệ như thế nào, đặc biệt là đối với các điểm nóng về phá rừng, lấn chiếm rừng trái phép. Một số thách thức khi trao quyền ngăn chặn cho cộng đồng và hộ gia đình là các cộng đồng có thể được trao quyền này nhưng chưa có đủ năng lực để thực hiện trong khi sự hỗ trợ của Nhà nước thì chưa đầy đủ và hiệu quả. Mặt khác, trao quyền ngăn chặn cho một nhóm người sử dụng nhất định cũng đồng nghĩa với việc tước đi quyền sử dụng rừng của những người khác.

Thứ năm, Luật Lâm nghiệp và các văn bản dưới luật hiện vẫn chưa đưa ra hướng dẫn về vấn đề liên kết quản lý rừng hay đồng quản lý rừng. Thực chất, đồng quản lý rừng là một phương thức quản lý có hiệu quả, trong đó chủ rừng nhà nước chia sẻ quyền, lợi ích và nghĩa vụ quản lý, bảo vệ, phát triển, sử dụng rừng với cộng đồng dân cư và chính quyền địa phương (xã, thôn) ở các mức độ khác nhau tùy theo năng lực của mỗi bên, nhưng không làm mất vai trò chủ đạo của chủ rừng nhà nước. Do vậy, cần sớm luật hóa khái niệm này để có thể áp dụng trong thực tiễn quản lý, bảo vệ rừng hiện nay.

Thứ sáu, mặc dù cộng đồng dân cư đã được công nhận chính thức trong Luật Lâm nghiệp là chủ rừng nhưng hiện chưa có Quy chế quản lý rừng cộng đồng và các chính sách hỗ trợ cộng đồng nên chính quyền địa phương gặp khó khăn trong khâu tổ chức thực hiện và nhân rộng các mô hình quản lý thành công.

Thứ bảy, về chính sách đầu tư, tín dụng, tài chính đối với ba loại rừng, Luật Lâm nghiệp khẳng định “Nhà nước bảo đảm nguồn lực cho hoạt động quản lý, bảo vệ và phát triển RĐD, RPH” (khoản 2 Điều 4) và “Nhà nước tổ chức, hỗ trợ quản lý, bảo vệ và phát triển rừng sản xuất…” (khoản 4 Điều 4). Tuy nhiên, nguồn đầu tư này chỉ mang tính định hướng, còn trên thực tế việc quy định khai thác và huy động vốn liên quan đến lâm nghiệp lại chịu sự điều chỉnh bởi pháp luật về ngân sách, đầu tư, tín dụng. Do đó, luôn có sự bất cập giữa yêu cầu cần vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cho các hoạt động lâm nghiệp với khả năng cấp vốn của Nhà nước (phần lớn là không đáp ứng yêu cầu về vốn, ví dụ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước hàng năm cho khoán bảo vệ rừng chỉ được cấp cho khoảng 2 triệu ha/ 6,6 triệu ha RĐD và RPH hiện có với mức 200.000- 300.000 đồng/ha/năm).

Bên cạnh đó, việc trợ cấp cho trồng rừng sản xuất theo Quyết định số 38/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ cũng cần được xem xét cẩn trọng vì chưa thực sự phù hợp với kinh tế thị trường. Mức hỗ trợ 8 triệu đồng/ha cho trồng rừng sản xuất gỗ lớn hiện chưa đủ để khuyến khích các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đầu tư vào trồng rừng gỗ lớn. Đó là chưa kể đến hiệu quả kinh tế thực sự đem lại từ trồng rừng gỗ lớn so với trồng rừng gỗ nhỏ chu kỳ ngắn vẫn chưa được làm rõ, cũng như việc làm sao để khắc phục được những rủi ro có thể có (ví dụ như phương án bảo hiểm rừng trồng) và hỗ trợ cụ thể của Nhà nước trong thời gian chưa khai thác gỗ lớn.

Liên quan đến chính sách tài chính, việc Luật Thuế Tài nguyên quy định thuế suất sản phẩm khai thác chính gỗ từ rừng tự nhiên từ 10-35% cũng chưa thực sự hợp lý vì 80% diện tích rừng tự nhiên hiện có là rừng nghèo kiệt hoặc rừng mới phục hồi, và cần đầu tư dài hạn để bảo vệ và khoanh nuôi phục hồi trong vòng 30-35 năm mới hy vọng khai thác được. Do đó, việc quy định thuế suất quá cao có thể tác động tiêu cực và khuyến khích tình trạng khai thác trái phép, trốn thuế và giảm thu nhập vốn đã ít ỏi của cộng đồng dân cư được giao rừng tự nhiên trong tương lai. Đặc biệt, hiện chưa có chính sách quy định thuế tài nguyên rừng cần được đầu tư trực tiếp vào việc tái tạo, bảo vệ rừng nên việc sử dụng tiền thuế Tài nguyên hiện không thống nhất tại các địa phương, một số nơi sử dụng vào mục đích khác thay vì tái tạo, bảo vệ rừng.

Cuối cùng, đối với vấn đề quản lý giống và quy trình kỹ thuật cho trồng rừng gỗ lớn có năng suất và chất lượng cao, tuy đã có nhiều giống mới được Bộ NN&PTNT công nhận, song vẫn đang trong giai đoạn khảo nghiệm, chưa được nhân giống để chuyển giao, cung cấp cho trồng rừng gỗ lớn và trồng rừng gỗ nhỏ theo vùng và điều kiện lập địa khác nhau.

Ảnh minh họa: PanNature

Một vài khuyến nghị

Trước những bất cập nêu trên, Nhà nước cần ban hành, sửa đổi, bổ sung một số quy định liên quan đến các quyền sở hữu rừng trồng sản xuất và quyền hưởng dụng rừng tự nhiên nhằm hỗ trợ và thúc đẩy cộng đồng dân cư tham gia quản lý, bảo vệ, phát triển rừng hiệu quả hơn.

Nhà nước cần giao cho cộng đồng dân cư các khu rừng tự nhiên là RPH và rừng sản xuất giàu hoặc trung bình cùng với đầy đủ quyền lợi (đặc biệt là quyền khai thác rừng) và các trách nhiệm kèm theo. Nếu giao rừng nghèo thì Nhà nước cần có hỗ trợ tài chính và kỹ thuật để cộng đồng có thể đảm bảo sinh kế và kỹ năng quản lý cho đến khi có thể khai thác từ khu rừng mà cộng đồng được giao. Đặc biệt, cần ưu tiên giao rừng cho các cộng đồng dân tộc thiểu số sống dựa vào rừng và ở những cộng đồng mà các luật tục tiến bộ liên quan đến quản lý, khai thác, bảo vệ rừng còn tồn tại.

Bên cạnh đó, cần bảo đảm công khai, minh bạch, có sự tham gia của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư trong các hoạt động lâm nghiệp, đặc biệt là các hoạt động liên quan đến quyền quản lý rừng như: giao rừng, thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác và thu hồi rừng; đóng mở cửa rừng tự nhiên, lập quy hoạch sử dụng đất và rừng… đặc biệt bảo đảm sự tham gia của các hộ gia đình, cộng đồng và các chủ rừng khác trong các khâu chuẩn bị, thẩm định và phê duyệt.

Ngoài ra, cần có các quy định cụ thể về ưu tiên giao rừng và đất lâm nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có phong tục, tập quán, văn hóa, tín ngưỡng, truyền thống gắn bó với rừng, có hương ước, quy ước bảo vệ rừng; sớm xây dựng Quy chế đồng quản lý rừng và Quy chế quản lý rừng cộng đồng cùng các chính sách hỗ trợ cần thiết; hỗ trợ cộng đồng tiếp cận thị trường, liên kết với doanh nghiệp chế biến và thương mại lâm sản; quy hoạch lại dân cư và việc làm song song với việc quy hoạch sử dụng rừng và đất cho khu vực miền núi; xây dựng lâm phận quốc gia ổn định và tạo quỹ đất sản xuất nông lâm ngư kết hợp trong khu vực miền núi. Đặc biệt, cần có định nghĩa về cộng đồng dân cư linh hoạt hơn, bao gồm cộng đồng dân cư thôn, nhóm hộ có cùng phong tục tập quán và nhóm sở thích.

Nhà nước cần có hỗ trợ cụ thể để bảo đảm cộng đồng có đủ năng lực ngăn chặn người bên ngoài tiếp cận và sử dụng rừng mà không được sự đồng ý của cộng đồng được giao rừng như: nâng cao năng lực của cộng đồng, có lực lượng Kiểm lâm hỗ trợ cộng đồng tại các điểm nóng về phá rừng, lấn chiếm rừng; có chế tài xử phạt nghiêm các vi phạm vào rừng; hỗ trợ đủ kinh phí bảo vệ rừng…

Song song với đó, cần có chế chính sách để đa dạng hóa các nguồn vốn nhằm bảo vệ 10 triệu ha rừng tự nhiên hiện có, đồng thời cho phép cộng đồng dân cư khai thác gỗ và lâm sản ngoài gỗ trên diện tích rừng được giao theo Quy chế quản lý rừng, kể cả trong giai đoạn đóng cửa khai thác rừng tự nhiên; hướng dẫn cụ thể việc sử dụng đất nông lâm ngư kết hợp, sửa đổi các chính sách hiện hành về vay vốn tín dụng ưu đãi hoặc hỗ trợ lãi suất theo hướng tạo thuận lợi cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân vay vốn đầu tư trồng rừng sản xuất gỗ lớn theo chu kỳ kinh doanh; thí điểm chính sách bảo hiểm đối với rừng trồng kinh doanh gỗ lớn để người trồng rừng yên tâm đầu tư sản xuất kinh doanh; tập trung đầu tư để chọn, tạo, nhân giống cây và xây dựng công nghệ phù hợp nhằm phục vụ cho trồng rừng gỗ lớn có năng suất, chất lượng cao.

Tài liệu tham khảo:

1.       FAO. 2011. Cải cách quyền hưởng dụng rừng – Các vấn đề, nguyên tắc và quy trình, Báo cáo Lâm nghiệp của FAO số 165. Rome.


[1] Quyền chiếm hữu là quyền nắm giữ tài sản/tiêu sản trong tay. Chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình để nắm giữ, chi phối tài sản của mình, nhưng không được trái pháp luật, đạo đức xã hội (Điều 186 Luật dân sự 2015).
[2]Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản (Điều 189 Luật Dân sự 2013). Chủ sở hữu được sử dụng tài sản theo ý chí của mình nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác (Điều 190 Luật Dân sự 2013)
[3] Quyền định đoạt là quyền chuyển giao quyền sở hữu tài sản, từ bỏ quyền sở hữu, tiêu dùng hoặc tiêu hủy tài sản (Điều 192 Luật Dân sự 2015); thí dụ chủ sở hữu có quyền bán, trao đổi, tặng cho, cho vay, cho mượn, cho thuê,cầm cố, thế chấp, từ bỏ quyền sở hữu, tiêu dùng, phá hủy hoặc thực hiện các hình thức định đoạt khác  phù hợp với quy định của pháp luật đối với tài sản (Điều 194 Luật Dân sự 2015)
[4] Quyền hưởng dụng là quyền của chủ thể được khai thác công dụng và hưởng hoa lợi, lợi tức đối với tài sản thuộc quyền sở hữu của chủ thể khác trong một thời hạn nhất định (Điều 257 Luật Dân sự 2015)

Đoàn Diễm – Chuyên gia Lâm nghiệp