Mâu thuẫn, tranh chấp quyền sử dụng đất lâm nghiệp ở Tây Nguyên hiện vẫn tồn tại, xuất phát từ sự chồng lấn quyền sử dụng đất. Thực trạng này xảy ra là do sai sót trong quy hoạch giao rừng và đất lâm nghiệp theo tiểu khu mà không đo đạc thực địa và xác định ranh giới rõ ràng từ những năm trước. Sau khi các đơn vị chủ rừng được UBND các tỉnh giao rừng và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp, tình trạng rừng bị phá và đất lâm nghiệp bị xâm canh, lấn chiếm tiếp tục diễn ra, mặc dù tất cả các địa phương đều chỉ đạo tổ chức kiểm tra, rà soát, ngăn chặn, xử lý và phối hợp cưỡng chế thu hồi đất lâm nghiệp. Tình trạng này xảy ra ở rừng và đất lâm nghiệp của tất cả các chủ thể quản lý, trên cả ba loại rừng, đặc biệt phức tạp đối với rừng sản xuất.
Mâu thuẫn đất đai do chồng lấn và lấn chiếm ở rừng đặc dụng (RĐD), rừng phòng hộ (RPH) tuy không gay gắt và phức tạp như đối với rừng sản xuất, nhưng ảnh hưởng trực tiếp đến việc bảo vệ, phát triển và sử dụng hiệu quả, bền vững rừng tự nhiên. Với những chính sách, quy định hiện hành, việc giải quyết xung đột trong sử dụng đất lâm nghiệp cũng như thu hút sự tham gia của hộ gia đình và cộng đồng các dân tộc thiểu số tham gia bảo vệ và phục hồi rừng tự nhiên, nhất là các khu vực chồng lấn, lấn chiếm ở hai loại rừng này cũng phải đối mặt với nhiều thách thức. Bài viết dưới đây sẽ phân tích một vài thách thức cũng như đưa ra các giải pháp đề xuất cải cách chính sách để giải quyết thực trạng này.
Thiếu sự thống nhất và phân công trách nhiệm trong quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp
Thách thức này thể hiện ở chỗ chưa có sự thống nhất giữa ngành Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NNPTNT) với ngành Tài nguyên và Môi trường (TNMT) về quản lý đất lâm nghiệp. Trên thực tế, chức năng của kiểm lâm (ngành NNPTNT) là quản lý tài nguyên rừng (TNR), dựa vào Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (BV&PTR), xử lý các vi phạm liên quan đến TNR dựa vào Nghị định 157 (157/2013/NĐ-CP), do vậy không có thẩm quyền giải quyết những sai phạm liên quan đến sử dụng đất đai. Trong khi đó, bộ phận thanh tra, quản lý đất đai (TNMT) quản lý đất lâm nghiệp dựa vào Luật Đất đai, xử lý các vi phạm liên quan đến đất đai dựa vào Nghị định 102 (102/2014/NĐ-CP).
Trước những vụ việc vi phạm liên quan đến lấn chiếm đất lâm nghiệp ở RPH, việc chỉ đạo được triển khai từ trên xuống. Tại các địa phương, tỉnh chỉ đạo huyện, huyện chỉ đạo xã quyết liệt vào cuộc để giải quyết. Một số địa phương khi tổ chức thực hiện ở cấp huyện, Hạt Kiểm lâm trực tiếp quản lý rừng ở địa phương tiến hành điều tra đo đếm trên thực địa, lập hồ sơ vi phạm đối với từng hộ dân, sau đó báo cáo UBND huyện. Tiếp đó, cơ quan TNMT tập trung thanh kiểm tra và tham mưu UBND huyện và trả hồ sơ về lại cho Hạt Kiểm lâm. Điều đáng nói là, kiểm lâm không có chức năng xử lý sai phạm liên quan đến đất lâm nghiệp, nên hồ sơ vẫn nằm lại ở cơ quan này trong khi tình trạng vi phạm lấn chiếm và sang nhượng đất lâm nghiệp tiếp tục diễn ra.
Một số địa phương khác, đồng thời với chủ trương là việc quyết định thành lập các đoàn kiểm tra liên ngành (theo chỉ thị 12/2003/CT-TTg) với sự tham gia của nhiều bên liên quan, tổ chức kiểm tra, vận động, trấn áp và xử lý, thu hồi. Tuy nhiên, trên thực tế, việc cưỡng chế thu hồi đất lâm nghiệp đã có nhiều trường hợp gặp phải sự chống đối của người dân nên không thể thực hiện được, hoặc thu hồi được nhưng sau đó vẫn bị tái lấn chiếm. Một số địa phương phải duy trì hoạt động thường xuyên của đoàn liên ngành mới hạn chế được tình trạng phá rừng, xâm canh lấn chiếm đất rừng. Việc ngăn chặn này tốn kém nhiều thời gian, công sức và đã có nhiều cán bộ kiểm lâm bị kỷ luật, cách chức, ảnh hưởng đến tâm lý cán bộ làm nhiệm vụ bảo vệ rừng. Trong khi đó, nhiều nơi tình trạng phá rừng, lấn chiếm đất rừng vẫn tiếp diễn. Vấn đề đáng nói ở đây là trước từng sự vụ vi phạm, không thể giải quyết dứt điểm, mâu thuẫn kéo dài càng khó giải quyết.
Thiếu chế tài giải quyết tình trạng di dân tự do, chiếm dụng và mua bán, sang nhượng đất lâm nghiệp trái phép
Thách thức này xuất hiện đối với những địa phương còn nhiều diện tích rừng tự nhiên, đất đai tốt phù hợp với nhiều loại cây trồng, trong đó có những loài cây lâu năm cho giá trị kinh tế cao. Giá trị đất đai là nguyên nhân thu hút nhiều thành phần đến địa phương mua hoặc sang nhượng đất lâm nghiệp lấn chiếm trái phép, trong đó có dân di cư tự do. Ngoài việc mua lại một số diện tích đất đai của người dân tộc thiểu số tại chỗ họ còn tự khai phá, lấn chiếm thêm. Dân di cư tự do chủ yếu là người dân tộc thiểu số ở các tỉnh phía Bắc gồm H’Mông, Tày, Dao…, với đặc điểm cần cù, chịu khó và kiên trì, thường đi thành nhóm, vừa canh tác vừa dần ổn định chỗ ở ngay trên diện tích đất rừng. Lúc đầu chỉ là một vài hộ cất lán trại tạm, sau một thời gian không thấy bị xử lý, số lượng các hộ đến làm nhà và ở lâu dài tăng dần. Cho đến khi số lượng hộ đủ đông, họ cùng thống nhất làm đơn gửi đến chính quyền xã, xin thành lập thôn, bản.
Điều đáng nói là các địa phương có mâu thuẫn đất đai đều thuộc vùng có người dân tộc thiểu số tại chỗ sinh sống và canh tác; vùng giáp ranh giữa các tỉnh hoặc giáp biên với các quốc gia khác; thêm vào đó, tình trạng dân di cư tự do chưa được kiểm soát. Do vậy, nhiều địa phương sau khi xử lý, cưỡng chế thu hồi, người dân lại tái lấn chiếm, rất khó giải quyết. Thực tế ở nhiều địa phương cũng cho thấy cưỡng chế, thu hồi đất lâm nghiệp lấn chiếm đối với người dân, đặc biệt đối với người dân tộc thiểu số chưa phải là giải pháp tốt; nhiều nơi cách giải quyết này càng làm mâu thuẫn trở nên gay gắt hơn. Nhiều địa phương lúng túng và bế tắc trong việc giải quyết do quan điểm chỉ đạo là hạn chế cưỡng chế để tránh tạo ra điểm nóng, cố gắng giảm thiểu tranh chấp đất lâm nghiệp, đặc biệt đối với người dân tộc thiểu số.
Tại một số địa phương, tình trạng này không thể ngăn chặn được như ở RPH, hoặc rừng thuộc vùng đệm giáp với một số khu RĐD. Điển hình là trường hợp 103 hộ dân di cư tự do với 637 khẩu gồm có 97 hộ dân tộc H’Mông, 06 hộ dân tộc Dao xâm canh lấn chiếm đất lâm nghiệp để canh tác và sinh sống tại tiểu khu 286, xã Cư M’Lan, huyện Ea Súp (giáp ranh với vườn quốc gia Yok Don), tỉnh Đắk Lắk. Sức ép từ việc đòi định cư và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất canh tác đã gây nhiều khó khăn phức tạp cho địa phương trong quản lý, bố trí dân cư, cũng như các cơ quan chức năng trong quản lý bảo vệ rừng.
Tình trạng dân di cư tự do, cùng với tình trạng chiếm dụng đất đai của một số cán bộ tại các ban quản lý (BQL) rừng cũng gây tâm lý lo lắng cho người dân tộc thiểu số tại chỗ, một phần vì đã bán đất nên thiếu đất canh tác, một phần vì sợ người khác đến khai phá rừng… Nhiều nơi người dân tộc thiểu số mặc dù có phong tục, tập quán gắn bó với rừng từ lâu đời, nhưng vì đời sống khó khăn, đã không còn quan tâm đến bảo vệ rừng mà quay lại phá rừng và lấn chiếm đất lâm nghiệp để canh tác. Thực tế ở nhiều địa phương tại Tây Nguyên đã và vẫn đang xảy ra tranh chấp, mâu thuẫn đất đai giữa người dân tộc thiểu số tại chỗ với dân di cư tự do và giữa dân tộc thiểu số tại chỗ với các dơn vị chủ rừng, trong đó có ban quản lý RĐD và RPH. Minh chứng cho tình trạng này có thể kể đến trường hợp lấn chiếm đất lâm nghiệp thuộc ban quản lý RPH Đắk Đoa của người dân xã Hải Yang, huyện Đắk Đoa, tỉnh Gia Lai; hoặc trường hợp rừng tại các ban quản lý RPH Buôn Đôn, Krông Năng, Núi Vọng Phu, tỉnh Đắk Lắk. (Cao Thị Lý và các tác giả, 2017).
Thiếu cơ chế chia sẻ lợi ích từ rừng đặc dụng và phòng hộ cho người dân
Thách thức này được xác định khi giải quyết tình trạng tranh chấp, mâu thuẫn do chồng lấn đất lâm nghiệp bên trong hoặc lấn chiếm đất lâm nghiệp ven RĐD và RPH.
Thứ nhất về trường hợp chồng lấn đất lâm nghiệp: Hầu hết các khu RĐD và RPH ở Tây Nguyên đều có tình trạng tranh chấp quyền sử dụng đất do chồng lấn. Nhiều diện tích đất nương rẫy truyền thống của người dân tộc thiểu số tại chỗ, hoặc đất canh tác của người dân địa phương đã có trước khi thành lập BQL RĐD hoặc RPH, nhưng quy hoạch rừng và đất lâm nghiệp theo tiểu khu đã bao gồm cả những diện tích này. Cách giải quyết của nhiều ban quản lý RĐD hiện nay là rà soát, bóc tách và cắm lại mốc phân định ranh giới RĐD để người dân tiếp tục canh tác và không lấn chiếm thêm vào diện tích rừng của BQL. Tuy vậy, ở một số khu RĐD chưa có sự thống nhất giữa các bên liên quan nên chưa giải quyết được (trường hợp VQG Chư Yang Sin, tỉnh Đắk Lắk). Điều này làm cho các hộ dân không yên tâm canh tác trên chính nương rẫy của mình. Trong khi đó, ngoài một số ít hộ được nhận khoán bảo vệ RĐD và RPH theo nguồn chi trả dịch vụ môi trường rừng, đa số người dân tại các cộng đồng chưa có hưởng lợi nào khác từ rừng để đảm bảo thu nhập. Do vậy, nếu chỉ tuyên truyền về bảo vệ rừng, hay vận động trồng cây lâm nghiệp trên đất chồng lấn là điều không thể thực hiện được, hoặc nếu miễn cưỡng thực hiện sẽ không hiệu quả. Đó là chưa kể đến trường hợp một số hộ dân tiếp tục phá rừng lấy đất canh tác vì đất chồng lấn đã trồng cây lâm nghiệp.
Thứ hai là mâu thuẫn do xâm canh, lấn chiếm: Đây là tình trạng chung ở tất cả các ban quản lý RĐD và RPH tại Tây Nguyên. Người dân canh tác ven các loại rừng này cơi nới thêm diện tích rẫy, lấn chiếm vào rừng của các BQL, thậm chí nhiều nơi người dân còn tự ý dời cột mốc ranh giới hoặc phá RĐD, RPH. Đại diện cho trường hợp này có thể kể đến vụ phá rừng và lấn chiếm 8,158 ha đất lâm nghiệp ở các tiểu khu 442, 458 thuộc VQG Yok Don của các hộ dân buôn Đrăng Phôk, xã Krông Na, huyện Buôn Đôn, tỉnh Đắk Lắk. Hay trường hợp lấn chiếm 19,78 ha rừng và đất lâm nghiệp ở tiểu khu 632 thuộc Khu bảo tồn thiên nhiên (KBTTN) Ea Sô, của người dân xã Ea Dar, huyện Ea Kar, tỉnh Đắk Lắk (Cao Thị Lý, 2018).
Để giải quyết tình trạng này, trên thực tế các BQL RĐD đã tăng cường tổ chức tuần tra, kiểm tra thường xuyên để phát hiện, báo cáo, ngăn chặn và xử lý. Một số BQL RĐD đã cưỡng chế giải tỏa với mong muốn sau khi thu hồi đất lâm nghiệp bị lấn chiếm, sẽ áp dụng các biện pháp kỹ thuật lâm sinh để phục hồi lại rừng, như trường hợp KBTTN Ea Sô. Tương tự như trường hợp thứ nhất, với quy định và chính sách hiện hành, nhiều hộ dân và cộng đồng vùng đệm hoặc các địa phương xung quanh RĐD chưa được hưởng lợi gì từ RĐD hoặc RPH. Do vậy, vận động thu hồi đất lâm nghiệp để trồng rừng, hoặc cưỡng chế thu hồi đất lâm nghiệp lấn chiếm trong trường hợp này để trồng cây LN hoặc phục hồi rừng tự nhiên gặp nhiều khó khăn, nhiều nơi không thể thực hiện.
Khuyến nghị đối với Dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Lâm nghiệp
Với những thách thức nêu trên, điều cần thiết là xem xét và bổ sung Dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Lâm nghiệp[2], có chú ý đến tính đặc thù của vùng Tây Nguyên, cũng như cụ thể hóa Luật lâm nghiệp theo hướng góp phần giải quyết mâu thuẫn đất đai và thúc đẩy sự tham gia của hộ gia đình và cộng đồng trong bảo vệ và phục hồi rừng. Cụ thể:
Điều 103 về Chức năng của Kiểm lâm, và Điều 104 về Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm lâm trong Luật Lâm nghiệp liên quan đến chức năng quản lý, bảo vệ rừng, bảo đảm chấp hành pháp luật về lâm nghiệp, phòng cháy và chữa cháy rừng chưa thấy nội dung liên quan đến đất lâm nghiệp. Dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Lâm nghiệp cũng chưa đề cập. Vấn đề này cần được quan tâm xem xét, phối hợp hài hòa với bộ phận thanh tra, quản lý đất đai của ngành TNMT, trong xây dựng Nghị định về kiểm lâm và lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng, và Nghị định quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực lâm nghiệp.
Điều 54, khoản 1: “Không được di dân từ nơi khác đến RĐD” trong Luật Lâm nghiệp, đáp ứng được thách thức về tình trạng di cư tự do. Tuy nhiên liên quan đến Điều 17, trong Dự thảo Nghị định chỉ tập trung nội dung dự án đầu tư vùng đệm; chưa có hướng dẫn chi tiết hoặc chỉ ra sự liên quan đến các văn bản Luật, chính sách liên quan đến giải quyết tình trạng dân di cư tự do. Ở đây, cần có chính sách rõ ràng và quyết đoán hơn để có thể giải quyết các vấn đề di dân không theo kế hoạch, chiếm dụng đất đai, mua bán, sang nhượng trái phép đất lâm nghiệp lấn chiếm.
Điều 54, khoản 4 trong Luật Lâm nghiệp có đề cập đến “Đất ở và đất sản xuất của hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư xen kẽ trong RĐD không thuộc RĐD…”. Tuy nhiên Dự thảo Nghị định chưa có hướng dẫn chi tiết. Đối với RĐD cần có hướng dẫn chi tiết việc rà soát công nhận đất ở và đất canh tác cho các hộ gia đình và cộng đồng ở nơi họ đã sinh sống, canh tác từ lâu đời (trước khi có RĐD). Những diện tích xâm canh, lấn chiếm thêm ven RĐD từ sau khi có quy định quản lý RĐD, cần vận động, đồng thời có chính sách hỗ trợ người dân, tùy vào điều kiện sinh thái nhân văn của từng địa phương, để họ có thể tham gia phát triển các mô hình nông lâm kết hợp (NLKH) nhằm phục hồi cảnh quan rừng đáp ứng mục tiêu bảo tồn, nhưng vẫn mang lại thu nhập cho kinh tế hộ. Ở đây cũng cần chú ý việc thỏa thuận về thời gian, tỷ lệ hưởng lợi giữa hộ dân và BQL nhằm khuyến khích các hộ dân và cộng đồng tham gia phục hồi, bảo vệ rừng). Trường hợp, người dân tộc thiểu số tại chỗ đã được bố trí định canh, định cư ở nơi khác từ khi quy hoạch RĐD, sau một thời gian dài lại đòi về ở làng cũ và canh tác trên diện tích rẫy cũ phải vận động và kiên quyết ngăn chặn.
Điều 22 của Dự thảo Nghị định “Quy định hưởng lợi từ khai thác lâm sản trong RPH”, trong đó khoản 1 (mục d) và khoản 2, 3 đã đáp ứng được một phần thách thức thứ ba, đảm bảo cho hộ gia đình, cộng đồng dân cư nhận khoán rừng được hưởng lợi từ giá trị lâm sản thu được, dịch vụ ngoài lâm sản, cũng như hưởng toàn bộ sản phẩm nông, ngư nghiệp kết hợp trên phạm vi diện tích khoán BVR. Điều 26 của Dự thảo Nghị định “Sản xuất lâm, nông, ngư nghiệp kết hợp trong RPH” đã chỉ ra các nguyên tắc, trong đó có nguyên tắc “Hài hòa giữa lợi ích của nhà nước với lợi ích của chủ rừng, tổ chức, cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng tham gia hoạt động lâm nghiệp”; hướng dẫn hộ gia đình và cộng đồng nhận khoán tổ chức sản xuất và hưởng lợi thành quả đối với RPH đã có rừng và đối với đất chưa có rừng thuộc RPH. Điều này cũng đáp ứng được thách thức về chia sẻ lợi ích từ RPH. Tuy nhiên, tương tự như đối với RĐD, cũng cần có hướng dẫn việc rà soát trường hợp chồng lấn để công nhận đất ở và đất canh tác cho các hộ gia đình và cộng đồng ở nơi họ đã sinh sống, canh tác từ lâu đời (trước khi có RPH). Những diện tích xâm canh, lấn chiếm thêm ven RPH nên khoán cho hộ hoặc cộng đồng quản lý bảo vệ rừng, đồng thời khuyến khích phát triển nông lâm kết hợp ở nơi ít xung yếu và hưởng lợi theo quy định. Ở những khu vực xung yếu, cần hướng dẫn việc khoán cho hộ gia đình, cộng đồng trồng rừng, làm giàu rừng với các loài cây phù hợp, hoặc xúc tiến tái sinh tự nhiên và bảo vệ rừng để hưởng lợi từ nguồn chi trả dịch vụ môi trường rừng.
Tài liệu tham khảo:
- Cao Thị Lý, Võ Hùng, Nguyễn Công Tài Anh, Hoàng Trọng Khánh, Hồ Đình Bảo, Phạm Đoàn Phú Quốc. 2017. Nghiên cứu xung đột trong sử dụng đất lâm nghiệp giữa các chủ thể vùng Tây Nguyên. Báo cáo nghiên cứu trường hợp, Tropenbos, Đắk Lắk.
- Cao Thị Lý. 2018. Chồng lấn và tranh chấp đất đai trong rừng đặc dụng ở Đắk Lắk. Bài tham luận tại Hội thảo tham vấn giải pháp phục hồi cảnh quan rừng tại VQG Chư Yang Sin, ngày 18/05/2018. PanNature, Đắk Lắk.
- Cao Thị Lý. 2018. Thách thức trong giải quyết mâu thuẫn đất đai và thúc đẩy sự tham gia của hộ gia đình và cộng đồng trong bảo vệ và phục hồi rừng ở Tây Nguyên. Bài tham luận tại Hội thảo tham vấn dự thảo Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp, ngày 08/06/2018. Tropenbos và PanNature, Đắk Lắk.
[1] Các ý kiến góp ý dựa trên bản Dự thảo 2 Nghị định Quy định chi tiết một số điều của Luật Lâm nghiệp.
TS. Cao Thị Lý – Khoa Nông Lâm Nghiệp, Đại học Tây Nguyên
