Hướng dẫn thi hành Luật lâm nghiệp: Cơ hội và thách thức trong bảo vệ rừng và quyền lợi người dân

Đăng ngày

Luật Lâm nghiệp 2017 đã được Quốc hội thông qua, thay thế cho Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004. Đánh giá chung, có thể thấy Luật Lâm nghiệp 2017 đã đạt được những tiến bộ rất đáng kể đối với nhiệm vụ quản lý, bảo vệ, phát triển và đảm bảo hưởng lợi từ rừng. Những bước tiến quan trọng trong quản lý tài nguyên, tài sản rừng này có thể coi là bước ngoặt trong nhận thức về cách tiếp cận xây dựng pháp luật. Đặc biệt, một bước ngoặt còn quan trọng hơn là chuyển được nhận thức nói trên vào quá trình thực thi pháp luật, mà bước đầu tiên là xây dựng các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành Luật. Bước hướng dẫn thi hành Luật Lâm nghiệp 2017 được coi vừa là thách thức, vừa là cơ hội cho quản lý, bảo vệ và phát triển rừng. Đó là thách thức vì nếu không vượt qua được thì mất rừng, suy giảm chất lượng rừng vẫn tiếp tục xảy ra. Đó cũng là cơ hội vì nếu thực hiện tốt thì rừng nước ta ngày càng phủ rộng, chất lượng hơn, đồng thời mang lại cả lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường cao hơn.

Những điểm tiến bộ của Luật Lâm nghiệp 2017

Thứ nhất, cách tiếp cận vấn đề rừng đã thay đổi từ quan điểm tập trung vào bảo vệ và phát triển rừng với tư cách là tài nguyên thiên nhiên có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong bảo vệ môi trường sang quan điểm xây dựng chuỗi giá trị từ rừng tới thị trường, trong đó giá trị rừng không chỉ đặt vào lâm sản, mà còn là giá trị thông qua các dịch vụ môi trường rừng. Đối với rừng phải bảo vệ thì dịch vụ môi trường rừng là nguồn lực chủ yếu để bảo vệ và phát triển. Mặt khác, việc chuyển rừng từ vai trò tài nguyên sang vai trò tài sản đã được đặt ra trong Luật Lâm nghiệp 2017. Từ đây, quyền hưởng lợi từ rừng được xác lập rõ ràng với từng loại rừng và từng nhóm chủ rừng.

Thứ hai, Luật Lâm nghiệp 2017 đã chuyển sang cơ chế xã hội hóa mạnh hơn nhiệm vụ quản lý, bảo vệ và phát triển rừng gắn với hưởng lợi từ rừng, trong đó khái niệm về cộng đồng dân cư đã được mở rộng hơn. Trước Luật này, cộng đồng dân cư được xác định “cứng” chỉ là cộng đồng thôn bản và chỉ được giao sử dụng các diện tích rừng gắn với tâm linh, tín ngưỡng của cộng đồng. Trong Luật này, cộng đồng dân cư được đa dạng hóa, chỉ cần là một nhóm hộ sống trên cùng địa bàn thôn bản, cùng phong tục, tập quán và được tiếp cận mọi loại rừng, mọi loại đất rừng với vai trò là chủ rừng. Điều này đã khắc phục hạn chế của Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004 khi giao nhiệm vụ trực tiếp bảo vệ và phát triển rừng cho các tổ chức của Nhà nước mà thực tế cho thấy không mang lại hiệu quả vì không đủ kinh phí và nhân lực. Từ đó, đã xảy ra nhiều trường hợp các tổ chức của Nhà nước được giao rừng để bảo vệ và phát triển song lại dung túng cho lâm tặc phá rừng.

Thứ ba, Luật Lâm nghiệp 2017 đã nhìn thấy rõ mối quan hệ biện chứng giữa nhiệm vụ bảo vệ, phát triển rừng và quyền hưởng lợi từ rừng. Việc hưởng lợi sẽ là động lực để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ và phát triển.

Thứ tư, cơ chế giao khoán rừng của chủ rừng là các Ban Quản lý rừng, các công ty lâm nghiệp của nhà nước cho các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư địa phương đã được thu lại rất hẹp, không áp dụng cho rừng sản xuất, chỉ áp dụng cho một số trường hợp của rừng đặc dụng (RĐD), rừng phòng hộ (RPH). Thay thế cho cơ chế giao khoán này, Luật Lâm nghiệp 2017 đã đặt ra nguyên tắc hợp tác quản lý giữa các chủ rừng là tổ chức của Nhà nước với cộng đồng dân cư địa phương như một cơ chế đồng quản lý.

Thứ năm, Luật Lâm nghiệp 2017 đã quy định về quyền hưởng lợi từ rừng của cộng đồng dân cư địa phương không phải là chủ rừng trên nguyên tắc thừa nhận rừng là không gian sinh tồn nhiều đời nay của các cộng đồng dân cư địa phương. Nguyên tắc này phù hợp với cuộc sống thực tế nhưng việc thực hiện sẽ là một thách thức rất lớn khi Nhà nước đã giao rừng gắn với cộng đồng cho các tổ chức của Nhà nước khi thực hiện các chính sách trong lịch sử.

Thứ sáu, ba nguyên tắc cơ bản của quản trị tốt bao gồm công khai – minh bạch, có sự tham gia giám sát của dân và trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý trong giao, cho thuê, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đối với rừng và đất rừng đã được quy định khá cụ thể trong Luật Lâm nghiệp 2017.

Hoàn thiện Nghị định hướng dẫn để đảm bảo quyền lợi của người dân

Bất kỳ một văn bản quy phạm pháp luật nào cũng dẫn tới một hệ thống các quy định, trong đó một số quy định sẽ mang lại lợi ích cho nhóm người này và lấy đi lợi ích của nhóm người khác. Ví dụ như khi thực hiện Luật Đất đai, cơ chế Nhà nước thu hồi đất sẽ đem lại lợi ích cho nhóm nhỏ các nhà đầu tư dự án nhưng lại gây thiệt hại về đất đai, sinh kế, thu nhập đối với nhóm lớn người bị thu hồi đất. Việc thu hồi đất để giao cho các dự án đầu tư là một chính sách lớn mang lại lợi ích cho toàn dân trong phát triển kinh tế, là một chính sách buộc phải thực hiện. Vì vậy việc còn lại của luật Đất đai là luật hóa các chính sách nhằm bù đắp thiệt hại cho nhóm người mất đất. Hiện nay ở Việt Nam, các nghị định hướng dẫn thi hành luật đều được Chính phủ giao cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ chuẩn bị. Dưới góc nhìn của các cán bộ thuộc khu vực nhà nước, dự thảo văn bản thường chỉ quan tâm tới các lợi ích của Nhà nước, quyền lực của người có thẩm quyền quản lý, ít để ý chi tiết tới việc bảo vệ quyền và lợi ích của các nhóm yếu thế ngoài khu vực nhà nước.

Đối với Luật Lâm nghiệp, chính sách giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, cho phép chuyển đổi giữa các loại rừng, chuyển mục đích sử dụng đất rừng cũng tương tự như chính sách Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Nhóm được lợi là nhóm được giao rừng, được thuê rừng và nhóm bị thiệt hại là nhóm bị thu hồi rừng. Để bảo đảm công bằng và bình đẳng, các nguyên tắc quản trị tốt về rừng cần được quy định cụ thể để thực hiện. Ngoài ra, các quy định liên quan đến chính sách bù đắp thiệt hại cho nhóm bị thu hồi rừng cũng cần được xem xét cụ thể.

Việc bảo đảm quyền và lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương gắn với rừng nhưng không phải là chủ rừng là một chính sách lớn nhằm bảo vệ lợi ích của nhóm người có sinh kế phụ thuộc vào rừng. Từ quá trình thực hiện chính sách của Nhà nước qua các thời kỳ, cộng đồng dân cư địa phương từ vai chủ rừng một cách tự nhiên trong quá khứ, nay không còn là chủ rừng nữa. Việc trả lại không gian sinh tồn cho cộng đồng dân cư thông qua cơ chế đồng quản lý là một chính sách vừa tăng năng lực quản lý, bảo vệ và phát triển rừng, vừa mang lại lợi ích, thu nhập, sinh kế cho cộng đồng. Tuy nhiên, Dự thảo Nghị định vẫn chưa chuyển tải được sự thay đổi trong cách tiếp cận của Luật Lâm nghiệp làm tăng vai trò của cư dân địa phương đối với rừng. Trong Chương II và Chương III, vai trò quyền lực của các cơ quan Nhà nước trong bảo vệ và phát triển rừng vẫn là chủ đạo, chưa thấy rõ mối quan hệ với cư dân địa phương, cũng như chưa phản ánh được tinh thần coi sự nghiệp này là của người dân, của cộng đồng dân cư địa phương gắn sinh kế với rừng.

Tóm lại, Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp có vai trò hết sức quan trọng trong việc bảo đảm quyền và lợi ích của người dân và cộng đồng dân cư tại địa phương. Trên thực tế lịch sử, chính sách của Nhà nước thành lập các lâm trường quốc doanh đã có tác động khá lớn tới đời sống, sinh kế, thu nhập của các cộng đồng dân cư địa phương vốn vẫn gắn với không gian rừng, nhất là đồng bào các dân tộc thiểu số sinh sống ở các vùng sâu, vùng xa, vùng cao. Nhiệm vụ đổi mới các lâm trường quốc doanh, trong đó có việc quy hoạch lại đất đai để giao phần diện tích đất rừng không có năng lực sử dụng cho dân tại địa phương, từ 2003 tới nay vẫn chưa thực hiện được như mong muốn. Trong khi Luật Lâm nghiệp 2017 đã tạo cơ hội để cộng đồng dân cư địa phương được hưởng lợi từ rừng và đóng góp công sức vào quản lý, bảo vệ và phát triển rừng gắn với lợi ích của mình, Nghị định hướng dẫn cần đóng vai cụ thể hóa để đưa các quy định của Luật vào cuộc sống thực tế.

Đề xuất cụ thể đối với Dự thảo Nghị định Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp[1]

Dự thảo Nghị định vẫn đi theo cách tiếp cận của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004, chưa tập trung vào quy định chi tiết những nội dung mà Luật Lâm nghiệp giao cho Chính phủ quy định. Ví dụ, Chương 2 đưa ra một hệ thống quy định về tiêu chí xác định các loại rừng, quản lý RĐD, quản lý RPH, quản lý rừng sản xuất và đóng, mở cửa rừng tự nhiên, trong đó có nhiều nội dung mà Luật không giao cho Chính phủ quy định. Tuy nhiên, các nội dung Khoản 6 Điều 4 về “Nhà nước bảo đảm cho đồng bào dân tộc thiểu số, cộng đồng dân cư sinh sống phụ thuộc vào rừng được giao rừng gắn với giao đất để sản xuất lâm, nông, ngư nghiệp kết hợp; được hợp tác, liên kết bảo vệ và phát triển rừng với chủ rừng, chia sẻ lợi ích từ rừng; được thực hành văn hóa, tín ngưỡng gắn với rừng theo quy định của Chính phủ”; Điểm d Khoản 2 Điều 75 (Quyền và nghĩa vụ của ban quản lý RĐD), Điểm d Khoản 2 Điều 76  (Quyền và nghĩa vụ của ban quản lý RPH) về “Khoán bảo vệ và phát triển rừng cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư tại chỗ theo quy định của Chính phủ”; và Điểm c Khoản 2 Điều 78 (Quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế được Nhà nước giao RPH, RĐD là khu bảo vệ cảnh quan) về “Ký hợp đồng khoán bảo vệ và phát triển rừng cho hộ gia đình; cá nhân, cộng đồng dân cư tại chỗ theo quy định của Chính phủ” lại không tìm thấy ở Chương này.

Từ những nhận xét như trên, có thể định hướng việc bổ sung cho Dự thảo Nghị định này các nội dung như sau:

Thứ nhất, cơ chế khoán rừng của Ban Quản lý RĐD, Ban Quản lý RPH, Tổ chức kinh tế được Nhà nước giao RPH, RĐD là khu bảo vệ cảnh quan dưới dạng khoán rừng trực tiếp hoặc hợp tác đồng quản lý rừng cần được quy định thành một Mục riêng trong Chương II, đặt sau Mục 4 – Quản lý rừng sản xuất và trước Mục 5 – Đóng, mở cửa rừng tự nhiên để hướng dẫn thực hiện Khoản 6 Điều 4, Điểm d Khoản 2 Điều 75, Điểm d Khoản 2 Điều 76, Điểm c Khoản 2 Điều 78 của Luật Lâm nghiệp.

Thứ hai, các yếu tố quản trị tốt gồm công khai – minh bạch, sự tham gia giám sát của người dân và thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý gắn với trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác, thu hồi rừng cần được quy định thành một Mục riêng trong Chương III, đặt sau Mục 4 – Thu hồi rừng để hướng dẫn thực hiện Khoản 4 Điều 23 của Luật Lâm nghiệp.

Cụ thể, việc bổ sung đối với Dự thảo Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp được đề xuất như sau:

Bổ sung Mục 4′ (sau Mục 4 và trước Mục 5) vào Chương II – Quy chế quản lý rừng với nội dung như sau:

Mục 4′ – Cơ chế giao khoán rừng đặc dụng, rừng phòng hộ cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư địa phương

Điều X1. Các hình thức giao khoán rừng đặc dụng, rừng phòng hộ

1. Ban Quản lý rừng đặc dụng, Ban Quản lý rừng phòng hộ và Tổ chức kinh tế được Nhà nước giao rừng phòng hộ, rừng đặc dụng là khu bảo vệ cảnh quan có quyền giao khoán rừng đặc dụng, rừng phòng hộ theo quy định tại Khoản 6 Điều 4, Điểm d Khoản 2 Điều 75, Điểm d Khoản 2 Điều 76, Điểm c Khoản 2 Điều 78 của Luật Lâm nghiệp.

2.  Việc giao khoán rừng phòng hộ, rừng đặc dụng được thực hiện bằng hợp đồng giao khoán được ký kết giữa Ban Quản lý rừng đặc dụng, Ban Quản lý rừng phòng hộ hoặc Tổ chức kinh tế được Nhà nước giao rừng phòng hộ, rừng đặc dụng là khu bảo vệ cảnh quan với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sinh sống tại địa phương, trong đó ưu tiên giao khoán cho cộng đồng các dân tộc thiểu số tại địa phương.

3.  Phương thức giao khoán được thực hiện theo 2 hình thức sau:

a) Giao khoán trực tiếp là phương thức giao khoán mà người được giao khoán thay cho người giao khoán thực hiện mọi quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển rừng trên diện tích rừng đã nhận khoán;

b) Giao khoán hợp tác quản lý là phương thức giao khoán mà người được giao khoán và người giao khoán chia sẻ việc thực hiện quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển rừng trên diện tích rừng đã nhận khoán dựa trên hợp đồng giao khoán đã ký kết.

Điều X2. Cơ chế hưởng lợi từ hình thức giao khoán rừng

1.  Theo hình thức giao khoán trực tiếp, người được nhận giao khoán rừng được hưởng lợi từ giá trị lâm sản ngoài gỗ thu được trên phạm vi diện tích rừng đã nhận khoán.

2.  Theo hình thức giao khoán hợp tác quản lý, người được nhận giao khoán rừng và người giao khoán rừng chia sẻ lợi ích từ giá trị lâm sản ngoài gỗ, từ dịch vụ môi trường rừng thu được trên phạm vi diện tích rừng đã nhận khoán dựa trên hợp đồng giao khoán đã ký kết.

Bổ sung Mục 4′ (sau Mục 4) vào Chương III – Giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác, thu hồi rừng với nội dung như sau:

Mục 4′ – Công khai – minh bạch, sự giám sát của dân và thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý

Điều Y1. Thực hiện công khai – minh bạch

1.  Các nội dung về kế hoạch giao rừng, cho thuê rừng; về giao rừng, cho thuê rừng; về chuyển loại rừng; về chuyển mục đích sử dụng rừng; về thu hồi rừng quy định tại Chương này phải được công khai đầy đủ thông tin về vị trí rừng, diện tích rừng, chất lượng rừng, người được giao, được thuê rừng và các nghĩa vụ tài chính kèm theo trên trang thông tin điện tử về giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng do Bộ NN&PTNT xây dưng, quản lý và vận hành.

2.  Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng có trách nhiệm thực hiện công khai các thông tin theo quy định tại Khoản 1 Điều này và niêm yết công khai tại trụ sở của mình.

Điều Y2. Bảo đảm sự tham gia của dân vào giám sát

1.  Ủy ban Nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng chủ trì phối hợp với Hội đồng Nhân dân cùng cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội là thành viên của Mặt trận cùng cấp tổ chức để các tổ chức xã hội, doanh nghiệp, người dân thực hiện giám sát quá trình thực thi pháp luật về giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng và tổ chức việc tiếp nhận ý kiến giám sát,

2.  Các ý kiến giám sát của tổ chức, công dân cũng phải được công khai trên trang thông tin điện tử về giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng.

Điều Y3. Trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý  

1.  Ủy ban Nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng có trách nhiệm thực hiện giải trình đối với các ý kiến giám sát của tổ chức, công dân đã tiếp nhận. Ý kiến giải trình phải nói rõ ý kiến giám sát nào là đúng và được tiếp thu, ý kiến giám sát nào là không đúng và không được tiếp thu.

2.  Các ý kiến giải trình phải gửi trực tiếp cho người có ý kiến giám sát và cũng phải công khai trên trang thông tin điện tử về giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng.

GS. TSKH. Đặng Hùng Võ – Nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT


[1] Các ý kiến góp ý dựa trên bản Dự thảo 2 Nghị định Quy định chi tiết một số điều của Luật Lâm nghiệp.