Khoảng cách giữa chính sách và thực thi trong quy hoạch phát triển nông nghiệp

40

Được ưu ái nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, thuận lợi cho phát triển nền nông nghiệp đa dạng về cơ cấu sản phẩm với nhiều loại cây trồng, vật nuôi, song Tây Bắc lại là vùng có địa hình chia cắt phức tạp, đất dốc nên rất bất lợi cho sản xuất và đời sống của người dân trong vùng. Đặc biệt, khu vực này thường xuyên xảy ra các hiện tượng thiên tai, khí hậu cực đoan nên ảnh hưởng rất lớn đến sản xuất nông nghiệp. Trong những năm qua, Bộ NN&PTNT và các địa phương trong vùng đã tiến hành nghiên cứu xây dựng các chiến lược, quy hoạch phát triển nông nghiệp ở quy mô cấp vùng và các cấp nhằm phát triển nông nghiệp Tây Bắc theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững trong điều kiện BĐKH. Tuy nhiên, do công tác quy hoạch còn nhiều tồn tại nên sản xuất nông nghiệp Tây Bắc chưa có nhiều sức bật và thiếu tính liên kết, đồng bộ.

Chính sách đã mở đường

Là vùng trọng yếu về an ninh, quốc phòng và kinh tế nên Tây Bắc luôn được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm, hỗ trợ. Hàng loạt chính sách về đầu tư, hỗ trợ đối với các tỉnh vùng Tây Bắc đã lần lượt được ban hành như: Quyết định 186/2001/QĐ-TTg về phát triển kinh tế – xã hội ở 6 tỉnh đặc biệt khó khăn miền núi phía Bắc thời kỳ 2001-2005; Quyết định 120/2003/QĐ-TTg về việc phê duyệt Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội tuyến biên giới Việt – Trung đến năm 2010; Quyết định 134/2004/QĐ-TTg về một số chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở và nước sinh hoạt cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số nghèo, đời sống khó khăn; Quyết định 174/2004/QĐ-TTg về hỗ trợ đầu tư trong kế hoạch năm 2005 cho một số huyện miền núi thuộc các tỉnh giáp Tây Nguyên, phía Tây Khu 4 cũ và miền núi phía Bắc; Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP về chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh, bền vững đối với 61 huyện nghèo; Nghị quyết 37/NQ-TW của Bộ Chính trị về phương hướng phát triển kinh tế – xã hội và bảo đảm quốc phòng an ninh vùng trung du miền núi Bắc Bộ đến năm 2010; Chương trình 135 về phát triển kinh tế – xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi, vùng sâu, vùng xa; Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới tại các tỉnh miền núi phía Bắc; Dự án 5 triệu ha rừng…

Riêng vấn đề quy hoạch phát triển nông nghiệp khu vực Tây Bắc, hiện chưa có văn bản đề cập cụ thể, chi tiết mà chủ yếu được lồng ghép trong các quy hoạch chung của toàn quốc (quy hoạch tổng thể ngành nông nghiệp, quy hoạch các ngành hàng…) và quy hoạch kinh tế – xã hội cấp vùng. Trong đó, có thể kể tới Quy hoạch tổng thể sản xuất ngành nông nghiệp cả nước đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030; Quyết định 899/QĐ-TTg về tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững; Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng trung du miền núi Bắc Bộ đến năm 2020…

Ở cấp địa phương, các tỉnh Tây Bắc xây dựng quy hoạch, đề án cho phát triển nông nghiệp dựa trên định hướng của Quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội từng tỉnh được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trên cơ sở bản quy hoạch này, các ngành tổ chức thực hiện quy hoạch cho riêng mình, trong đó có nông nghiệp. Nhìn chung, Quy hoạch tổng thể ngành nông nghiệp của các tỉnh Tây Bắc đều được xây dựng trong giai đoạn 2005 – 2008 nhưng vì những lý do khác nhau mà chưa được rà soát điều chỉnh để phù hợp với tình hình mới. Tuy nhiên, trong xu thế hội nhập, phát triển nông nghiệp không thể chạy theo tăng quy mô mà phải thực hiện tái cơ cấu theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững, do đó các tỉnh đều đã xây dựng Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp và thực hiện quy hoạch phát triển ngành hàng với các cây con chủ lực vốn là thế mạnh của từng tỉnh như: cây lúa, ngô, đậu tương, chè, cây cao su, cây ăn quả; chăn nuôi trâu bò; chăn nuôi gia cầm; lâm nghiệp…

Có thể nhận thấy hệ thống chủ trương, chính sách, quy hoạch về phát triển nông nghiệp Tây Bắc được xây dựng khá đồng bộ từ Trung ương tới địa phương và đây là một trong những đòn bẩy góp phần vào thành quả sản xuất nông nghiệp toàn vùng, thậm chí của cả khu vực miền núi trung du Bắc Bộ. Hiện cơ cấu sản xuất nông nghiệp khu vực miền núi trung du Bắc Bộ đang chuyển dịch theo hướng các quy hoạch đề ra trên cơ sở phát huy lợi thế của vùng, cụ thể: tỷ trọng giá trị ngành trồng trọt trong cơ cấu nông nghiệp giảm từ 68,2% năm 2008 xuống 62,11% năm 2014; chăn nuôi tăng từ 30,1% lên 35,59%; hình thành được một số vùng sản xuất hàng hóa tập trung có quy mô lớn; từng bước ứng dụng công nghệ cao trong nông nghiệp như: vùng chăn nuôi bò sữa, vùng trồng rau và hoa tại Mộc Châu, vùng trồng lúa chất lượng cao tại Điện Biên, vùng trồng cam ở Hòa Bình… Tuy nhiên, do còn nhiều tồn tại trong khâu xây dựng và thực thi quy hoạch nên nông nghiệp Tây Bắc xét trong bức tranh tổng thể vẫn khá manh mún, hiệu quả thấp.

Ảnh minh họa: PanNature

… nhưng kết quả chưa như kỳ vọng

Điều dễ nhận thấy là quy hoạch phát triển nông nghiệp các tỉnh Tây Bắc chậm được rà soát, điều chỉnh cho phù hợp với tình hình mới, thậm chí ngay với các đề án phát triển nông nghiệp trong thời gian gần đây cũng chỉ nhấn mạnh đến mục tiêu phát triển nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững mà chưa quan tâm đến vấn đề lồng ghép ứng phó BĐKH cũng như các yếu tố về thiên tai, nhóm tổn thương/yếu thế… khi xây dựng và thực hiện. Mặt khác, tính pháp lý của quy hoạch còn nhiều hạn chế, mặc dù đã được phê duyệt theo đúng quy định, song rất dễ bị thay đổi hoặc bị chuyển đổi mục đích sử dụng từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp.

Thêm điểm đáng lưu ý là tại nhiều địa phương Tây Bắc, công tác kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch khá yếu nên dễ xảy ra tình trạng người dân chạy theo thị trường, chạy theo số đông dẫn đến phá vỡ quy hoạch, hệ quả là gây ra tình trạng thị trường thừa /thiếu nông sản. Nhiều quy hoạch dự báo không sát với thực tế nhưng chậm được điều chỉnh, sửa đổi, chất lượng quy hoạch không cao. Ngoài ra, do chưa thực hiện đúng quy hoạch hoặc quy hoạch chưa sát nên nông nghiệp phát triển thiếu bền vững, sức cạnh tranh thấp, chưa phát huy tốt các nguồn lực, lợi thế, vấn đề chuyển dịch cơ cấu và đổi mới hình thức sản xuất cũng chậm hơn nhiều vùng khác. Đặc biệt, Tây Bắc chưa khai thác hiệu quả tiềm năng đất đai, khí hậu để phát triển sản xuất nông nghiệp chất lượng cao. Hiện đã hình thành một số vùng sản xuất hàng hóa nhưng quy mô nhỏ, chất lượng không cao, sức cạnh tranh thấp. Đó là chưa kể tình trạng chồng chéo trong quy hoạch, ví dụ một mảnh đất đều được bố trí trồng nhiều loại cây ở các quy hoạch khác nhau.

Riêng về vấn đề xây dựng và thực thi chính sách, mặc dù ban hành khá nhiều văn bản, song chưa đồng bộ, kịp thời và phục vụ cho việc thực hiện quy hoạch; quá trình triển khai còn nhiều bất cập làm giảm hiệu quả đầu tư. Cụ thể: chính sách được ban hành nhiều nhưng nguồn lực ít, thường chỉ đáp ứng được khoảng 30% nhu cầu. Các địa phương rất lúng túng trong quá trình thực hiện lựa chọn khâu ưu tiên tập trung đầu tư. Nhiều văn bản chính sách được ban hành nhưng việc thể chế hóa, hướng dẫn thực hiện thường chậm so với tiến độ, không sát với thực tiễn, khó hiểu, khó làm so với trình độ dân trí và năng lực cán bộ của vùng. Do đó, ở một số địa phương, công tác triển khai còn nhiều bối rối, từ khâu lập kế hoạch, phân bổ vốn, đến khâu tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát. Bên cạnh đó, chính sách khuyến khích và hỗ trợ doanh nghiệp cũng chưa đủ mạnh để thu hút các nhà đầu tư sản xuất kinh doanh trong điều kiện đặc thù có nhiều khó khăn về địa hình, hạ tầng, thiên tai, dân trí, mức sống…

Định hướng và khuyến nghị

Trước những tồn tại níu giữ sự chậm trễ của nông nghiệp Tây Bắc, các địa phương cần từng bước hoàn thiện hệ thống quy hoạch nông nghiệp theo hướng tập trung chuyển đổi từ các cây trồng có giá trị thấp sang các cây trồng có giá trị cao và thích ứng với BĐKH như cây công nghiệp; cây rau quả; hoa; chăn nuôi đại gia súc, đặc biệt là bò sữa, bò thịt; trồng và bảo vệ rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ cho các dự án thủy điện.

Về trồng trọt, nên chuyển dần diện tích lúa, cây hàng năm có giá trị kinh tế thấp, đòi hỏi cao về nước tưới (lúa, sắn…) sang các loại cây có giá trị kinh tế cao, thích ứng khô hạn và có tác dụng bảo vệ môi trường (rau, đậu, lạc, cây công nghiệp…).

 Về chăn nuôi, cần phát huy lợi thế của các tỉnh trong vùng theo hướng chăn nuôi trang trại và điều chỉnh tăng quy mô đàn vật nuôi.Về lâm nghiệp, nên tập trung khoanh nuôi bảo vệ rừng và trồng thêm rừng mới nhằm tăng độ che phủ, hạn chế lũ lụt, xói mòn đất và suy kiệt nước ngầm…

Ngoài quy hoạch cây, con, Tây Bắc cũng cần chú ý rà soát, loại bỏ những chính sách không còn phù hợp, đồng thời sửa đổi, bổ sung và ban hành chính sách mới sát với điều kiện cụ thể và yêu cầu phát triển nông nghiệp của từng địa phương. Cụ thể: Nên bổ sung chính sách khuyến khích các doanh nghiệp, tổ chức tiêu thụ nông sản đầu tư vào vùng Tây Bắc; Nghiên cứu chính sách khuyến khích phát triển chăn nuôi tập trung quy mô lớn, an toàn dịch bệnh gắn với cơ sở giết mổ, vận chuyển sản phẩm chăn nuôi, khuyến khích các hộ gia đình nuôi nhốt; Nghiên cứu chính sách cho phép các tổ chức, cá nhân đầu tư khai thác các hồ chứa nước, sông suối để phát triển nuôi trồng thủy sản; Nghiên cứu bổ sung, điều chỉnh chính sách bảo vệ và phát triển rừng phù hợp điều kiện của vùng và cơ chế tài chính sử dụng tiền thu chi trả dịch vụ môi trường rừng cho bảo vệ và phát triển rừng; Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung chính sách quản lý, khai thác, sử dụng hiệu quả các công trình thủy lợi…

Song song với đó, cần rà soát hệ thống quy hoạch trên địa bàn, nếu chưa có quy hoạch phát triển nông nghiệp hoặc đã có nhưng quá cũ thì cần xây dựng mới hoặc quy hoạch đã đến kì rà soát điều chỉnh thì cần điều chỉnh để bố trí sử dụng nguồn lực hiệu quả. Chẳng hạn như Lai Châu cần xây dựng quy hoạch phát triển nông nghiệp mới vì quy hoạch cũ đã thực hiện từ năm 2005-2006. Trong quá trình rà soát, điều chỉnh, xây dựng mới quy hoạch, cần tính toán quy hoạch phát triển nông nghiệp trong điều kiện BĐKH. Đặc biệt, cần tăng cường tính pháp lý, tính ổn định cho các quy hoạch đã được duyệt, không tùy tiện thay đổi quy hoạch khi đã được thông qua. Ngoài ra, cần chú trọng kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch và có phương án điều chỉnh phù hợp với điều kiện thực tế; thực hiện công khai, minh bạch đối với các loại quy hoạch, nhất là quy hoạch phát triển các ngành hàng trong nông nghiệp.

Đối với vấn đề đất đai, cần triển khai thực hiện chính sách về đất sản xuất cho các hộ còn thiếu và chưa có, khuyến khích các tổ chức cá nhân trong và ngoài vùng có vốn thuê đất phát triển sản xuất nông lâm, thủy sản. Riêng với chính sách tín dụng trên địa bàn, cần nghiên cứu và ban hành cơ chế, chính sách tín dụng đầu tư cho phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp, thủy sản và kinh tế nông thôn phù hợp, đảm bảo các hộ được vay ưu đãi để trồng rừng và chăm sóc rừng, chăn nuôi đại gia súc, trồng ngô, lúa…, góp phần nâng cao thu nhập và ổn định cuộc sống cho người dân.

Hoàng Xuân Phương, Viện Quy hoạch và Thiết kế Nông nghiệp (NIAPP)