ThienNhien.Net – Nhìn lại toàn bộ vấn đề pháp luật đất đai ở Việt Nam, có thể nói Luật Đất đai 2003 đã đạt được bước tiến quan trọng trong việc đổi mới pháp luật, tuy nhiên không ít nhược điểm vẫn tồn tại, trong đó nhược điểm lớn nhất là chưa vượt qua được một số rào cản mang tính tư duy khi chuyển đổi cơ chế kinh tế từ bao cấp sang thị trường.
Xét về những bước tiến, Luật Đất đai 2003 đã cụ thể hóa được nội dung của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, trong đó xác định rõ quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu và quyền của người sử dụng đất. Bên cạnh đó, Luật cũng hạn chế quyền thu hồi đất của Nhà nước đối với các dự án vì mục tiêu lợi nhuận kinh tế trên nguyên tắc chỉ áp dụng cho các dự án mang ý nghĩa lợi ích chung hoặc khuyến khích đầu tư.
Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nuớc thu hồi đất cũng đã hướng tới bảo đảm quyền lợi của người mất đất trên cơ sở giá đất được xác định phù hợp với thị trường. Việc quản lý trực tiếp đất đai và quyết định của Nhà nước về đất đai được phân cấp hoàn toàn cho địa phương. Ngoài ra, Luật cũng đã có những quy định cụ thể về tăng cường sự tham gia của người dân vào quy hoạch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận và lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; các thủ tục hành chính về đất đai được cải cách triệt để trên cơ sở tăng cường công khai và minh bạch…
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, Luật Đất đai 2003 cũng chưa quy định được hoặc quy định không hợp lý về cơ chế giải quyết một số bức xúc quan trọng. Cụ thể: Luật chưa có đổi mới trong thời hạn và hạn điền đối với đất nông nghiệp nhằm tạo động lực mới cho tam nông; chưa có những chính sách đất đai hữu hiệu cho các nhóm yếu thế trong xã hội như người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số; chưa chuyển được phương pháp luận quy hoạch sử dụng đất từ dự trữ tổng diện tích sang phân bổ không gian sử dụng đất; chưa thể chế hóa được đầy đủ các yếu tố của một hệ thống quản trị tốt trên cơ sở thực hiện đầy đủ công khai, minh bạch trong quản lý, trách nhiệm giải trình bắt buộc của cán bộ quản lý và sự tham gia của người dân.
Thêm vào đó, việc Luật quy định không cho khiếu nại về đất đai lên Trung ương cũng là điều không phù hợp và khiến cho dân bức xúc, trong khi khiếu kiện về đất đai luôn là tâm điểm chú ý của dư luận và chiếm số lượng lớn nhất trong các loại hình khiếu kiện. Một trong những “điểm nóng” nhất trong câu chuyện về đất đai có liên quan tới cơ chế thực hiện bồi thường, hỗ trợ và những mù mờ trong cơ chế quản lý định giá đất.
Cơ chế thực hiện bồi thường, hỗ trợ
Chắc chắn, cơ chế Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hiện nay chưa thỏa đáng. Ngoài chuyện giá chưa phù hợp thị trường, còn nhiều điều bất hợp lý cần tới sự đổi mới cơ bản, cụ thể bao gồm:
(i) Khái niệm bồi thường và hỗ trợ chưa rành mạch. Người nông dân mất đất dẫn tới mất sinh kế, gián đoạn thu nhập phải được bồi thường cho việc mất sinh kế chứ không thể chỉ hỗ trợ mất sinh kế trong một thời gian nhất định. Cơ chế hiện hành còn đưa ra hỗ trợ giá đất đối với đất nông nghiệp trên cùng thửa đất ở hoặc đất nông nghiệp gắn với khu dân cư. Khi đã bồi thường theo giá đất thị trường thì không còn hỗ trợ giá đất nữa.
(ii) Chính sách hiện hành quy về cơ chế bồi thường với tư cách đất đai là tài sản và quy tài sản đó thành tiền. Cách làm này chỉ đúng với đất ở vì đó là tài sản thực sự. Đất đai với tư cách là tài nguyên bị mất thì cách bồi thường phải khác. Nhà đầu tư lấy đất nông nghiệp có khả năng sản xuất nông nghiệp cao thì phải bóc lớp đất mặt đổ sang chỗ đất có ít khả năng nông nghiệp để phục hồi tài nguyên. Nhà đầu tư lấy đất rừng phải trồng rừng mới ở chỗ khác và chăm sóc cho tới khi bằng với chất lượng rừng bị mất. Đất đai với tư cách là tư liệu sản xuất bị mất thì ngoài giá trị tài sản, người lấy đất phải bồi thường mọi thiệt hại về sản xuất bị chấm dứt cho tới khi người mất đất chuyển được sang nghề nghiệp mới.
(iii) Ai là người có trách nhiệm bồi thường cũng là việc cần xem xét lại. Theo Luật Đất đai 1993, trách nhiệm này thuộc nhà đầu tư. Theo Luật Đất đai 2003, trách nhiệm này thuộc Nhà nước; nhà đầu tư có trách nhiệm xuất tiền thực hiện và được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp cho Nhà nước. Nhìn lại toàn bộ, có thể thấy cơ chế hợp lý phải là: Nhà nước có trách nhiệm bồi thường phần đất đai với tư cách là tài sản; còn nhà đầu tư sẽ sử dụng đất có trách nhiệm bồi thường cho đất đai với tư cách là tài nguyên và tư liệu sản xuất. Như vậy, nhà đầu tư mới có sức ép để cân nhắc lấy đất nào cho tiết kiệm. Tiết kiệm nhất là lấy đất hoang hóa để thực hiện các dự án đầu tư.
(iv) Việc bồi thường, hỗ trợ chỉ theo phương thức bằng tiền một lần là không hợp lý với đòi hỏi của cuộc sống. Tất nhiên, pháp luật vẫn nói rằng bồi thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng tiền với giá đất sát giá thị trường. Tuy nhiên, trên thực tế, rất khó tìm đất cùng loại để bồi thường mà hầu như chỉ bồi thường bằng tiền một lần. Cách thức này dẫn đến ngữ cảnh người mất đất nhận tiền rồi thì đứng ra ngoài cuộc đầu tư phát triển, trong khi ai cũng biết rằng có đất thì mới có dự án đầu tư. Cách thức bồi thường bằng tiền một lần chỉ đúng khi người mất đất muốn chuyển nhượng đất đang sử dụng. Trường hợp người mất đất không muốn mất đất vì đất đang là sinh kế nuôi sống họ thì không thể áp dụng cơ chế bồi thường bằng tiền một lần, kể cả tiền nhiều cũng không hợp lý. Người mất đất cần được bảo đảm sinh kế sau khi mất đất cho tới khi sinh kế mới được hình thành.
(v) Trên thế giới, có hai cơ chế được hầu hết các nước áp dụng là cơ chế “chia sẻ lợi ích” và cơ chế “góp đất và điều chỉnh lại đất đai”. Trong đó, cơ chế “chia sẻ lợi ích” lâu dài từ dự án đầu tư với các lợi ích bằng tiền và không bằng tiền cho địa phương, cộng đồng dân cư nơi mất đất và người đã mất đất cho dự án. Cơ chế này thường áp dụng cho các dự án khai thác tài nguyên thiên nhiên có tác động lớn tới cộng đồng địa phương như thủy điện, khai khoáng, tập trung đất đai sản xuất nông nghiệp…
Cơ chế “góp đất và điều chỉnh lại đất đai” thì được sử dụng trong phát triển hạ tầng giao thông, chỉnh trang và phát triển đô thị. Người mất đất được coi như đã góp đất cũ khi chưa có hạ tầng và được nhận một suất đất mới khi đã có hạ tầng với giá trị tương đương theo quy hoạch chi tiết được cộng đồng đồng thuận. Phần đất còn lại theo quy hoạch chưa xây dựng nhà ở hoặc đã xây dựng nhà ở được đem đấu giá để lấy tiền phát triển không gian đô thị.
Hai cơ chế nêu trên được coi như những chuẩn mực tiến bộ của quá trình chuyển dịch đất đai để thực hiện công nghiệp hóa, đô thị hóa vì đó là các cơ chế đặt người mất đất tại địa phương vào quá trình phát triển, không bắt phải đứng ngoài cuộc. Các tài liệu về hai cơ chế này cũng đã được giới thiệu cụ thể ở Việt Nam thông qua các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới và đề tài khoa học của Viện Kiến trúc, Bộ Xây dựng, tuy nhiên hiện vẫn chưa được xem xét áp dụng.
Những mù mờ trong cơ chế quản lý định giá đất
Giá đất là một phạm vi chậm đổi mới nhất ở hầu hết các nước có nền kinh tế chuyển đổi. Trong cơ chế bao cấp, Nhà nước quy định đất đai không có giá trị và giá cả; trong cơ chế thị trường, Nhà nước tất phải thừa nhận giá đất phù hợp thị trường.
Gần đây có nhiều ý kiến cho rằng không tồn tại giá thị trường hoặc khó định giá thị trường. Trước hết phải khẳng định giá thị trường đang tồn tại, được xác định trong chuyển nhượng tự nguyện về đất đai. Chỉ có điều ở Việt Nam, sự quản lý thiếu chuyên nghiệp và dân trí chưa cao đã làm cho giá đất thực không được ghi trên các hợp đồng chuyển nhượng.
Luật thuế quy định là thuế sẽ đánh trên giá trị hợp đồng nếu giá trị đó cao hơn giá của Nhà nước và sẽ đánh theo giá của Nhà nước nếu thấp hơn. Điều này khiến người tham gia chuyển nhượng “hò” nhau viết giá trị hợp đồng thật thấp, thấp hơn cả giá của Nhà nước cho an toàn với hành vi trốn thuế. Sự thực cách ghi giá trị như vậy chứa đựng rủi ro lớn khi có tranh chấp mà tòa án tuyên hợp đồng vô hiệu. Khi đó, người bán đã nhận tiền chỉ trả lại người mua theo đúng giá trị hợp đồng. Nhiều người biết có rủi ro nhưng vẫn luôn lạc quan vì rủi ro đó sẽ không rơi vào mình. Thói quen này đã làm cho giá đất thị trường chỉ thể hiện trong đấu giá đất nghiêm túc, không thể hiện trên các hợp đồng chuyển nhượng. Căn cứ để đưa ra giá đất thị trường vì vậy đã đi vào ngõ cụt và tạo cơ sở để những người không muốn thừa nhận giá đất thị trường bảo vệ cho luận cứ của mình.
Các nước khác đều có cách giải quyết tình trạng ghi sai giá đất để trốn thuế. Có nước dựa vào dân trí cao với triết lý giáo dục hiện đại cho trẻ em. Có nước sử dụng cơ chế người dân được đăng ký giá đất hàng năm, nộp thuế theo giá đất đã đăng ký nhưng cũng chỉ được bồi thường theo giá đất đó khi Nhà nước lấy đất vì lợi ích chung. Có nước sử dụng cơ chế Nhà nước có quyền “mua tranh” đối với mọi hợp đồng chuyển nhượng đất đai theo đúng giá trị hợp đồng, các bên chưa được thực hiện ngay sau khi ký hợp đồng mà phải chờ phán quyết của cơ quan nhà nước có mua hay không.
Ở nước ta, trước mắt chỉ cần Luật thuế khẳng định chỉ thu thuế theo giá của Nhà nước và giảm thuế chút ít cho những ai ghi giá trị hợp đồng phù hợp giá thị trường. Khi người dân biết có rủi ro có thể xẩy ra, ghi giá trị thấp không trốn được thuế thì họ sẽ ghi đúng giá trị hợp đồng.
Vừa qua, nhiều ý kiến thảo luận khá gay gắt về việc ghi là “sát giá thị trường” hay “phù hợp giá thị trường”. Đó cũng chỉ là chuyện “chơi chữ” mang tính lý luận. Câu thơ của nhà thơ Đức Goethe “Mọi lý thuyết đều là hư ảo / Chỉ có cây đời mãi mãi xanh tươi” khá đúng với ngữ cảnh của thảo luận này. Cái chúng ta cần không phải là “sát” hay “phù hợp” mà là Nhà nước xác định giá đất theo quy trình nào? Và quy trình ấy có khách quan hay không? Đây là vấn đề rất quan trọng vì giá trị đất là phần hồn của thửa đất, thửa đất tự nhiên chỉ là phần xác.
Cơ chế Nhà nước quyết định giá đất thiếu quy định cụ thể nên hiện nay đang tạo ra các loại quy trình rất khác nhau ở các địa phương. Sử dụng dịch vụ định giá độc lập trước khi UBND quyết định được quy định ở TP. Hồ Chí Minh. Tại các địa phương khác thì có nơi giao cho tài chính trình giá đất, có nơi lại giao cho tài nguyên và môi trường trình giá đất, có nơi có hội đồng thẩm định, có nơi không qua hội đồng…
Điều đáng nói mà ai cũng thấy là UBND cấp tỉnh vừa có thẩm quyền quyết định về quy hoạch đất đai vừa có thẩm quyền quyết định về giá đất là kẽ hở tạo rủi ro tham nhũng. Điều cần làm là tách thẩm quyền quyết định về đất đai khỏi địa phương để trao cho một cơ quan định giá đất ở Trung ương có ngành dọc đến địa phương. Cơ quan này có thể thuộc Chính phủ hoặc thuộc Quốc hội. Như vậy sẽ bảo đảm tính độc lập về định giá đất và làm mất đi kẽ hở cho rủi ro tham nhũng.
Việc cần xem xét tiếp theo là cơ quan định giá đất ở Trung ương áp dụng quy trình nào để quyết định giá đất. Tất nhiên, bước thứ nhất cần làm là sử dụng dịch vụ định giá đất độc lập do các tổ chức chuyên môn cung cấp dịch vụ định giá thực hiện. Bước thứ hai là quá trình thẩm định giá thông quan một hội đồng chuyên môn. Bước cuối cùng mới là quyết định giá của người có thẩm quyền dựa trên kết quả định giá độc lập và hội đồng thẩm định giá.
Định giá đất để tìm ra giá đất phù hợp, khách quan và được các bên có lợi ích liên quan đồng thuận là một việc quan trọng không chỉ gắn với bồi thường cho người mất đất mà còn gắn với trả tiền của người được giao đất, thuê đất. Giá đất thấp hơn giá thị trường là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tham nhũng trong giao đất, cho thuê đất và khiếu kiện trong thu hồi đất. Còn thế nào là giá thị trường, chúng ta hãy hiểu đó là giá đất trung bình trên thị trường của những thửa đất tương tự. Bản chất của vấn đề không phải là “vặn nhau” về lý luận về giá đất thị trường mà là tìm ra giá đất để đạt được đồng thuận của các bên có lợi ích liên quan.
GS. TSKH. Đặng Hùng Võ
