Ngoại tác môi trường và giải pháp nội hóa

ThienNhien.Net – Khái niệm ngoại tác môi trường (Environmental externalities) nghe có vẻ xa lạ với nhiều người, song vấn đề chi phí ngoại tác môi trường và những gì xoay quanh nó lại giữ vị trí hết sức quan trọng trong kinh tế học tài nguyên – môi trường. Bài viết sau đây của Tiến sĩ U. Sankar thuộc Trường Kinh tế học Madras (Ấn Độ) sẽ giúp độc giả tới gần hơn với khái niệm này, đồng thời có được cái nhìn bao quát về các loại hình ngoại tác và kinh nghiệm áp dụng các giải pháp chính sách nhằm nội hóa (Internalizing) ngoại tác môi trường qua trường hợp của Ấn Độ.

Ngoại tác và ngoại tác môi trường

Ngoại tác xuất hiện khi sản xuất hay tiêu dùng của cá nhân (nhóm các cá nhân) ảnh hưởng gián tiếp (không do chủ định trước) đến sản xuất hoặc tiêu dùng của cá nhân (nhóm các cá nhân) khác.

Ngoại tác có thể tích cực, cũng có thể tiêu cực. Ngoại tác tích cực là ngoại tác có tác động tốt đến đối tượng chịu tác động. Sự nhân rộng công nghệ là một ví dụ điển hình của ngoại tác tích cực, xuất hiện khi phát minh của một hãng sản xuất không chỉ có lợi cho hãng mà còn trở thành đóng góp cho kho tàng tri thức công nghệ chung và mang lại lợi ích cho toàn xã hội.

Ngược lại, ngoại tác tiêu cực là ngoại tác có tác động xấu đến đối tượng chịu tác động, đơn cử như hiện tượng ô nhiễm xảy ra khi một nhà máy đổ các chất thải chưa xử lý ra sông khiến dòng sông bị ô nhiễm và người sử dụng nước sông phải gánh chịu những khoản chi phí dưới dạng chi phí y tế và/hay chi phí làm sạch nguồn nước.

Với một hoạt động có ngoại tác tích cực, lợi ích xã hội sẽ lớn hơn lợi ích cá nhân, còn với hoạt động có ngoại tác tiêu cực, chi phí xã hội ắt hẳn sẽ lớn hơn chi phí cá nhân. Nói cách khác, các ngoại tác khác nhau sẽ dẫn tới các mức chênh lệch khác nhau giữa chi phí hay lợi ích của cá nhân và xã hội. Chính vì vậy, tác động nhằm nội hóa ngoại tác trong mọi quyết định sản xuất và tiêu dùng của cá nhân là công việc mà các chính phủ cần thúc đẩy để mỗi cá nhân và toàn xã hội đều đạt được những lợi ích tối ưu do hoạt động của họ mang lại.

Và nếu khái niệm ngoại tác mang ý nghĩa bao trùm, rộng lớn thì ngoại tác môi trường chỉ là một phần trong đó, giúp chúng ta nhìn nhận vấn đề trên một khía cạnh cụ thể hơn.

Thời gian qua, tình trạng gia tăng dân số và quá trình công nghiệp hóa diễn ra nhanh chóng đã khiến các nguồn tài nguyên môi trường như nước ngầm, nước sông hồ khan hiếm và không khí trở nên ô nhiễm. Ngoại tác tiêu cực xuất hiện khi các nguồn tài nguyên khan hiếm bị suy thoái và các nguồn tái tạo bị khai thác nhanh hơn cả khả năng phục hồi của chúng.

Nếu ngoại tác chia ra thành ngoại tác tích cực và tiêu cực thì riêng với ngoại tác môi trường, việc phân loại lại phụ thuộc vào phạm vi ảnh hưởng. Ví dụ, ô nhiễm hay suy thoái môi trường, chẳng hạn như ô nhiễm nguồn nước ở các ao hồ, suy thoái đất, ô nhiễm không khí nói riêng…, về bản chất có lẽ là vấn đề mang tính địa phương nhiều hơn. Còn hiện tượng ô nhiễm ở những con sông lớn và xuống cấp ở các hệ sinh thái vùng núi có thể ảnh hưởng đến nhiều quốc gia, nhiều khu vực. Rộng hơn nữa là ngoại tác có tác động lan tỏa trên toàn thế giới mà điển hình là hoạt động phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính, suy thoái tầng ô-zôn và đa dạng sinh học, ảnh hưởng đến đời sống con người và toàn bộ hệ sinh thái trên Trái đất.

Tại sao có ngoại tác môi trường? 

Những ngoại tác môi trường như ô nhiễm, cạn kiệt hay suy thoái tài nguyên được cho là xuất phát từ sự thất bại của thị trường và cơ chế quản lý. Trong đó, thất bại thị trường nảy sinh khi thị trường hàng hóa và dịch vụ môi trường không tồn tại hoặc nếu có tồn tại thì giá cả thị trường vẫn được xếp ở mức thấp hơn nhiều so với giá trị khan hiếm của những hàng hóa, dịch vụ ấy.

Thị trường chỉ có thể tồn tại và hoạt động hiệu quả khi quyền sở hữu đối với hàng hóa và dịch vụ dùng để trao đổi được xác định đúng và chi phí giao dịch không đáng kể. Tuy nhiên, trên thực tế, quyền sở hữu đối với một số tài nguyên như không khí, nguồn nước… lại không được phân định rõ ràng.

Ở nhiều quốc gia, các nguồn tài nguyên này đều là của chung, người sử dụng luôn coi đây là thứ hàng hóa “miễn phí” và cho rằng giá trị khan hiếm của chúng gần như không có. Điều này lại bắt nguồn từ hai nguyên nhân chính: một là những khó khăn trong việc xác định, phân bổ và thực thi quyền sở hữu và hai là sự tốn kém trong việc thiết lập và vận hành thị trường.

Ngay cả trong ngành lâm nghiệp – nơi đã định hình chế độ sở hữu công, nhưng vì không có hiệp định ràng buộc nào liên quan đến tỷ lệ khai thác trên cơ sở phân bổ chi phí và chia sẻ lợi ích nên đã dẫn tới tình trạng lạm dụng tài nguyên ngày một trầm trọng. Người sở hữu hoặc người sử dụng rừng thuờng chỉ cân nhắc việc đầu tư, sản xuất của cá nhân họ chứ không mấy khi tính đến những lợi ích cho xã hội như bảo tồn đa dạng sinh học, hấp thu các-bon và nhiều lợi ích sinh thái khác.

Bên cạnh đó, chế độ sở hữu công và việc quản lý các tài sản chung và các quy định cũng đang nảy sinh nhiều vấn đề cả ở khâu thiết lập và thực thi. Việc cân nhắc và đảm bảo tính công bằng cùng những hạn chế về tầm nhìn chính trị cũng tạo rào cản đối với việc định giá chi phí xã hội của các nguồn tài nguyên và dịch vụ môi trường.

Nội hóa ngoại tác

Để nội hóa chi phí ngoại tác môi trường, hóa giải chênh lệch giữa chi phí, lợi ích cá nhân và chi phí, lợi ích toàn xã hội, chúng ta có thể tìm đến rất nhiều lựa chọn chính sách khác nhau. Song, các giải pháp nội hóa cũng cần được lựa chọn và áp dụng linh hoạt dựa vào điều kiện, hoàn cảnh của từng vùng, miền, từng quốc gia hay rộng hơn là từng khu vực.

Trước hết, đối với vấn đề ô nhiễm từ những nguồn tập trung hoặc nguồn tĩnh, sử dụng cơ chế điều chỉnh thông qua các tiêu chuẩn và luật định được cho là một cách giải quyết hiệu quả. Thêm nữa, các địa phương có thể áp đặt các mức phạt đối với người gây ô nhiễm dựa trên tổng lượng chất thải/khí thải và nồng độ các chất gây ô nhiễm theo những giới hạn quy định; chỉ định mức độ ô nhiễm thương mại cho phép và lập ra các thị trường định giá; ban hành bảo hiểm trách nhiệm pháp lý, khế ước môi trường và bảo lãnh ngân hàng; áp đặt thuế đối với sản lượng/nguồn cung nguyên liệu của các cơ sở gây ô nhiễm; triển khai những ưu đãi tài chính nhằm giảm thiểu ô nhiễm và ứng dụng các loại hình công nghệ sạch đi kèm với việc tận dụng những tín hiệu thị trường như nhãn sinh thái, thuế xanh… để nắm được mức độ tuân thủ pháp luật về môi trường của từng tập thể, cá nhân.

Riêng đối với vấn đề ô nhiễm từ những nguồn phân tán hay nguồn động, giải pháp đưa ra là dùng đến một loại thuế môi trường mang tên hệ thống tạm ứng hoàn chi (*); thiết lập các tiêu chuẩn công nghệ như tiêu chuẩn dành cho xe cộ, tiêu chuẩn về hàm lượng thuốc trừ sâu trong thực phẩm; áp đặt thuế lên những sản phẩm có thể quan sát, đo đếm dựa trên cơ sở tính thuế gây ô nhiễm như trọng lượng ô tô, loại nhiên liệu…

Tuy nhiên, việc lựa chọn các công công cụ kiểm soát ô nhiễm còn phụ thuộc vào các nhân tố như mật độ thông tin, tính khả thi về phương diện chính trị, năng lực thể chế, hiệu quả kinh tế và hiệu quả môi trường.

Chưa hết, thúc đẩy chính sách nội hóa ngoại tác cũng cần phải tính đến các nguồn tài nguyên thiên nhiên bởi đây là nguồn lực vô cùng thiết yếu cho phát triển bền vững của mọi quốc gia trên thế giới, nhưng lại đang rơi vào tình trạng suy thoái và ngày càng cạn kiệt. Theo đó, chúng ta không nên tiếp tục đầu tư cho hoạt động sản xuất, tiêu dùng thiếu bền vững mà nên chuyển hướng đầu tư sang các khu bảo tồn, khu dự trữ sinh quyển, vườn quốc gia…; điều chỉnh sao cho tốc độ khai thác không vượt quá khả năng tái tạo, phục hồi của tài nguyên; đồng thời nâng dần giá hàng hóa, dịch vụ sinh thái để sớm đạt được sự cân bằng giữa mức giá thị trường và giá trị khan hiếm của chúng.

Bài học từ Ấn Độ

Kể từ năm 1972, Ấn Độ đã bắt đầu thể hiện vai trò tích cực, chủ động của mình trong lĩnh vực hợp tác quốc tế về môi trường. Chính phủ Ấn Độ cũng cho ra đời một khung pháp lý giúp giải quyết các vấn đề môi trường liên quan đến rừng và đa dạng sinh học, đồng thời không ngừng tăng cường năng lực cập nhật, cung cấp tài liệu về hệ động, thực vật, độ che phủ rừng, sinh quyển, suy thoái đất…

Đặc biệt, ý thức được tầm quan trọng ngày càng tăng của việc nội hóa ngoại tác môi trường trong bối cảnh hiện nay, quốc gia này đã nỗ lực thực hiện những cải cách, sửa đổi trong chính sách kiểm soát ô nhiễm cũng như việc quản lý tài nguyên thiên nhiên.

Chính sách kiểm soát ô nhiễm của Ấn Độ có lẽ mang đặc điểm của một cơ chế theo kiểu chú trọng thực thi pháp luật hơn là thúc đẩy phát triển bền vững, trong đó tập trung đề cao vai trò của tòa án trong mọi nỗ lực thực thi pháp luật bảo vệ môi trường.

Chẳng hạn, để giải quyết tình trạng ô nhiễm từ các xưởng thuộc da, cơ quan tư pháp có quyền trực tiếp yêu cầu chủ xưởng lắp đặt các thiết bị xử lý ô nhiễm, nếu không tuân thủ, xưởng sẽ bị đóng cửa hoặc chuyển đến nơi khác, đồng thời gánh chịu chi phí phục hồi cũng như các khoản bồi thường dành cho những nạn nhân bị ảnh hưởng. Chưa hết, tòa án còn có thể gửi đề nghị lên cấp cao hơn để tăng thêm sức ép, buộc các đối tượng vi phạm phải tuân thủ pháp luật; lập ra các ban có thẩm quyền nhằm thực thi mọi quyết định của tòa và tham gia tư vấn bảo vệ môi trường.

Thế nhưng, hoạt động thực thi pháp luật tại Ấn Độ nhìn chung vẫn còn nhiều lỗ hổng do những bất cập trong truy tố và kết án các đơn vị không tuân thủ, nhất là các đơn vị quy mô nhỏ.

Ngay cả nếu nhìn từ góc độ kinh tế thì việc thực thi cũng là một vấn đề bởi các hình phạt không hề tính đến quy mô, mức độ vi phạm mà chỉ quan tâm tới vấn đề tuân thủ hay không tuân thủ. Tất nhiên, cưỡng chế người dân và các tổ chức, doanh nghiệp tuân thủ pháp luật môi trường bằng cách áp đặt hình phạt thực sự là giải pháp nghiêm khắc và tương đối khả thi, nhưng tương lai, Ấn Độ vẫn cần một cấu trúc hình phạt hoàn chỉnh hơn có tính đến cả quy mô, mức độ vi phạm kết hợp một số hình phạt, công cụ tài chính như xây dựng các nhà máy xử lý nước thải, sử dụng nhãn sinh thái, kiểm toán môi trường... để hạn chế được những ngoại tác tiêu cực đối với con người và môi trường.

Cùng với nhiều cải cách trong chính sách kiểm soát ô nhiễm, Ấn Độ còn tiến hành sửa đổi chính sách quản lý tài nguyên thiên nhiên bằng một loạt sáng kiến như hợp tác quản lý rừng, lập hội những người trồng cây tại các khu vực sở hữu công và hội những người sử dụng nước. Điểm sáng trong lần sửa đổi này chính là đã chú trọng tới việc kêu gọi sự tham gia của các bên liên quan, để rồi cuối cùng, những đối tượng gây ô nhiễm và người sử dụng tài nguyên cùng các hàng hóa, dịch vụ môi trường sẽ phải hoàn lại mức chi phí cho xứng với giá trị khan hiếm của chúng.

Nhìn từ trường hợp Ấn Độ, có thể nhận thấy cả những mặt tích cực và tiêu cực trong chính sách nội hóa ngoại tác môi trường. Hy vọng đây là một phần kinh nghiệm mà chính quyền các địa phương và các quốc gia khác có thể học hỏi để thực hiện nội hóa một cách hiệu quả và triệt để nhất, nhằm ngăn chặn tình trạng lạm dụng tài nguyên và những hệ lụy từ ô nhiễm.