An ninh năng lượng ở Việt Nam: Những rào cản và đề xuất chính sách

Đăng ngày

Năm 2015, Việt Nam đã chuyển từ một quốc gia xuất khẩu năng lượng thuần (net energy) sang nhập khẩu thuần do nhu cầu than trong nước tăng vọt. Với việc duy trì hiệu quả tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức khá cao (trung bình 6-6,7%/năm), tiêu thụ điện của Việt Nam hiện đang tăng 10-12% mỗi năm và được dự tính sẽ tiếp tục tăng trưởng khoảng 7-10% cho đến năm 2030. Trong bối cảnh đó, ngoài nỗ lực đầu tư vào 14 nhà máy nhiệt điện mới ở vùng Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL), Việt Nam cũng xúc tiến nhập khẩu nguồn điện từ bên ngoài để đảm bảo nguồn cung năng lượng quốc gia. Tuy nhiên, chính sách phát triển năng lượng hiện nay được đánh giá chứa đựng nhiều rủi ro cho mục tiêu phát triển bền vững.

Rủi ro tiềm ẩn trong kế hoạch phát triển năng lượng

Theo kế hoạch phát triển năng lượng đến 2030 Việt Nam sẽ phải sản xuất 55GW (55 tỷ kW) điện từ các nhà máy nhiệt điện. Điều này có nghĩa là ít nhất trong 20 năm tới, nhiệt điện vẫn là nguồn cung năng lượng trọng yếu của đất nước. Như vậy, sự lệ thuộc vào nguồn than nhập khẩu (chủ yếu từ Trung Quốc) và gánh nặng tài chính khổng lồ cho nhập khẩu là rất lớn. Với mức trung bình 10 triệu tấn than phải nhập khẩu mỗi năm, những rủi ro về môi trường, thất thoát nguồn ngoại tệ và lệ thuộc an ninh năng lượng là nguy hiểm hơn những gì mà những con số thống kê đang phản ánh.

Việt Nam hiện nay đang được xếp là nước tiêu thụ than đá cho sản xuất điện lớn thứ 20 thế giới. Nhưng với kế hoạch đạt 55GW cùng với hàng loạt dự án xây mới nhà máy nhiệt điện đến 2030, Việt Nam sẽ vươn lên là nước tiêu thụ than lớn thứ 8, bằng với mức tiêu thụ của Nga và Indonesia cộng lại mặc dù dân số Việt Nam lúc đó dự tính chỉ bằng 2/3 của Nga và 1/3 của Indonesia.

Trong một bài phát biểu hồi tháng 5/2016, Chủ tịch World Bank Jim Young Kim cho rằng kế hoạch mà Việt Nam đang thực hiện để xây mới hàng loạt nhà máy nhiệt điện trên khắp đất nước như hiện nay sẽ là “cơn ác mộng” cho chính Việt Nam và là “thảm họa cho cả hành tinh”. Trong khi đó, một nghiên cứu do nhóm học giả từ Đại học Harvard và Greenpeace năm 2017 cũng chỉ ra rằng ô nhiễm do nhà máy nhiệt điện than ở Việt Nam đang giết chết 4.300 người mỗi năm và con số này sẽ tăng lên 25.000 người nếu cả 14 dự án nhiệt điện ở ĐBSCL đi vào hoạt động.

Một thách thức nữa cho chính sách an ninh năng lượng của Việt Nam đến từ giải pháp nhập khẩu thủy điện. Việt Nam vừa là quốc gia ở thượng nguồn trong lưu vực 3S (Sesan-Serepok-Sekong) hưởng lợi từ phát triển thủy điện nhưng cũng vừa là hạ nguồn của dòng chính Mê Công,  phải chịu tác động của việc xây dựng thủy điện thiếu bền vững trên thượng nguồn. Sự phát triển kinh tế mạnh mẽ sẽ đưa Việt Nam trở thành một trong những quốc gia nhập khẩu điện lớn nhất của khu vực. Điều này sẽ tạo động lực thúc đẩy xây dựng các đập thủy điện trên sông Mê Công với tốc độ nhanh chóng. Hệ lụy trước mắt và lâu dài chính là các tác động xuyên biên giới của các công trình này tới an ninh lương thực và lượng trầm tích giàu dinh dưỡng vốn rất cần thiết cho vùng châu thổ sông Mê Công (Việt Nam và Campuchia).

Tuy nhiên, theo nghiên cứu của Trung tâm Stimson (Brian Eyler, Courtney Weatherby, 2017)  không phải tất cả các đập đã được lên kế hoạch đều sẽ được xây dựng. Việc giảm năng lực tài chính của các nhà đầu tư ngoại quốc, tác động của hạn hán, biến đổi khí hậu, và tác động từ sự biến động về nhu cầu năng lượng của Thái Lan và Myanmar đồng nghĩa với việc giảm khả năng sinh lợi của thủy điện, từ đó giảm sự quan tâm của các nhà đầu tư. Nếu viễn cảnh này hiện hữu, nguồn điện mà Việt Nam lệ thuộc sẽ vẫn từ nguồn cung truyền thống – nhiệt điện than – vốn vẫn chiếm tỷ trọng rất lớn trong cơ cấu an ninh năng lượng.

Các phân tích này cho thấy tình cảnh “tiến thoái lưỡng nan” mà Việt Nam phải đối mặt trong khi vừa phải chấp nhận theo đuổi chính sách phát triển năng lượng thiếu bền vững vừa nỗ lực ứng phó các nguy cơ bất ổn về môi trường và xã hội để đảm bảo phát triển bền vững. Rõ ràng Việt Nam cần một cách tiếp cận mới để có thể tối ưu hóa mối liên hệ đánh đổi giữa năng lượng, an ninh môi trường, lương thực và bảo vệ được tính bền vững trong mục tiêu phát triển.

Khu vực xây dựng thủy điện Pak Beng trên sông Mê Công (Ảnh PanNature)

Những tồn tại trong chính sách

Các tham vấn độc lập gần đây của các chuyên gia từ Trung tâm Stimson và Phòng thương mại Hoa Kỳ tại TP.HCM (AMCHAM, 2015) đều chỉ ra rằng phát triển năng lượng sạch, năng lượng tái tạo là một chìa khóa chính sách đáng giá để giúp Việt Nam đảm bảo nguồn cung năng lượng bền vững. Tiềm năng đáng kể về năng lượng gió và mặt trời ở các vùng núi và ven biển của Việt Nam đã được đánh giá và ghi nhận thuộc nhóm dẫn đầu ở khu vực. Theo kết quả đánh giá của Chương trình năng lượng châu Á do Ngân hàng Thế giới (WB) thực hiện năm 2016, uớc tính tiềm năng gió của Việt Nam (trên độ cao 65 mét) đạt 513.360 MW, lớn hơn 200 lần công suất nhà máy thủy điện Sơn La và hơn 10 lần tổng công suất dự báo của ngành điện vào năm 2020.

Tuy nhiên, hiện số lượng dự án “điện sạch” được triển khai là rất hạn chế, đáng kể nhất là các dự án điện gió ở Bình Thuận, Bạc Liêu và Cà Mau, điện mặt trời ở Ninh Thuận và Đăk Lăk. Trong khi đó, nhiều thách thức đã được chỉ ra cho thấy viễn cảnh đầy khó khăn cho phát triển nguồn năng lượng tái tạo ở Việt Nam. Vì vậy, vẫn chưa quá muộn để Việt Nam xem xét lại chiến lược năng lượng tổng thể của mình, cân nhắc đầy đủ các lợi ích cũng như phí tổn về kinh tế, môi trường và xã hội.

Nhóm chuyên gia về tham vấn phát triển năng lượng AMCHAM cũng nhận xét rằng Chính phủ Việt Nam đã không ưu tiên thiết thực cho phát triển năng lượng sạch và bỏ lỡ làn sóng đầu tư năng lượng tái tạo từ Mỹ và châu Âu suốt 1 thập kỷ qua. Vì vậy, hệ quả là trong khi nhiều nước đã xây dựng được nền tảng cần thiết cho mô hình năng lượng sạch (cơ sở sản xuất, nhân lực lành nghề, chính sách…) Việt Nam vẫn loay hoay với nhiệt điện, lệ thuộc vào nó trong khi phải đau đầu xử lý các hệ lụy môi trường do nó gây ra. Hơn nữa, do xuất phát chậm hơn nên Việt Nam phải chấp nhận tốn kém nhiều hơn khi chưa làm chủ được công nghệ và vẫn phải nhập công nghệ và thiết bị. Điều này là hệ quả cho xuất phát điểm thụ động của Việt Nam và nó đòi hỏi phải có chiến lược “Made in Vietnam” trong công nghiệp năng lượng để thu hút các nhà đầu tư, nhất là từ Mỹ và châu Âu, đầu tư sản xuất tại Việt Nam để vừa tiêu thụ tại chỗ vừa xuất khẩu sang các nước Đông Nam Á lục địa như Lào, Campuchia, Thái Lan và Myanmar.

Thêm vào đó, Chính phủ hiện chưa có chính sách tổng thể và rõ ràng cho phát triển năng lượng sạch. Đây là rào cản dẫn đến thiếu hụt quyết tâm chính trị và thu hẹp cơ hội cho các nhà đầu tư muốn dấn thân vào lĩnh vực này. Vì vậy, Chính phủ cần xây dựng một lộ trình tiếp cận cụ thể và minh bạch để làm thước đo và cơ sở cho phát triển nguồn năng lượng này.

Một vấn đề phức tạp hơn đó là “sự độc quyền của Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN)” trong quản lý và điều hành giá điện quốc gia. Chính thực tế này khiến Nhà nước không nắm được giá sản xuất thực chất của dự án, trong khi việc quyết định giá bán đến người tiêu dùng của EVN lại thiếu minh bạch. Từ đó chính sách Nhà nước đưa ra không có lợi cho cả nhà đầu tư lẫn người dân. Vì EVN cần mua điện với mức giá thấp nhất có thể để đảm bảo lợi nhuận trung gian khi bán lại cho người tiêu dùng khiến mức giá Nhà nước cho phép hiện nay thấp hơn rất nhiều so với giá kỳ vọng của nhà đầu tư (Nhà nước đề xuất mức 7,8 cent/1kW trong khi mức có thể hấp dẫn được nhà đầu tư phải từ 9,8cent/1kW trên đất liền và 11,8cent/1kW trên biển).

Việt Nam vẫn cần thủy điện từ Lào – nhưng theo cách khôn ngoan hơn

Trong tương lai không xa, Việt Nam sẽ buộc phải đẩy cao tỷ trọng năng lượng tái tạo trong cơ cấu công nghiệp năng lượng quốc gia bởi mức độ ô nhiễm ngày càng lớn từ nhiệt điện và quan trọng hơn là nguồn dầu khí khai thác ngoài khơi ngày một khó khăn do diễn biến tranh chấp ở Biển Đông. Khi đó, nguồn năng lượng ưu tiên vẫn là từ thủy điện. Trong khi năng lực khai thác thủy điện trong nước đã bước vào giai đoạn bão hòa (do hầu hết các bậc thang tiềm năng đã được khai thác đầy đủ), nguồn nhập khẩu từ Lào vẫn là lựa chọn không tránh khỏi. Trong bối cảnh này, Việt Nam được xem vẫn có nhiều cơ hội để vừa “có điện” vừa bảo vệ được lợi ích môi trường và xã hội ở ĐBSCL.

Thái Lan hiện là quốc gia hàng đầu nhập khẩu điện từ Lào, tuy nhiên, nước này đã điều chỉnh dự đoán nhu cầu năng lượng quốc gia và bắt đầu tích cực theo đuổi mục tiêu gia tăng hiệu suất sử dụng năng lượng. Do đó, nhu cầu của Thái Lan đối với điện từ Lào sẽ giảm đáng kể trong những năm tới. Campuchia và Myanmar đang phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt đáng kể về điện nội địa. Nhưng mối quan tâm chính về an ninh năng lượng đều đặt ưu tiên vào phát triển các nguồn nội địa để tránh tương lai phụ thuộc vào nhập khẩu. Myanmar hiện đã phát triển dựa trên tiềm năng về khí tự nhiên, thủy điện và điện mặt trời, điều này được dự báo sẽ giúp khả năng cung cấp điện của họ nhanh chóng vượt xa mức nhu cầu trong nước. Do đó, Myanmar có lẽ sẽ trở thành một trong các quốc gia xuất khẩu năng lượng thuần và là một đối thủ cạnh tranh của Lào. Việt Nam do vậy là quốc gia duy nhất có nhiều cơ sở để là thị trường lớn trong tương lai cho công nghiệp thủy điện tại Lào. Từ đây, các thỏa thuận mua bán điện sẽ quyết định dự án thủy điện nào sẽ được đầu tư và khi đó, tiếng nói của Việt Nam trong các đàm phán quốc tế về năng lượng sẽ có trọng lượng hơn.

Những đề xuất Việt Nam cần ưu tiên xem xét

Các chuyên gia độc lập từ Stimson và AMCHAM đều khuyến nghị Việt Nam cần học hỏi kinh nghiệm thành công ở nhiều nước đang phát triển khác trong chiến lược phát triển năng lượng sạch. Cụ thể là chống độc quyền và minh bạch hóa trong quản lý đầu tư, tiếp cận hạ tầng và điều hành giá, quy hoạch chính sách liên quan đến năng lượng quốc gia. Cho phép và khuyến khích sự tham gia từ nhiều bên, đặc biệt là kêu gọi các nhà tài trợ, các nhà đầu tư quốc tế, các chuyên gia độc lập tham gia vào quá trình xây dựng chính sách và phát triển năng lượng tái tạo. Đa dạng hóa nguồn cung – chống độc quyền là chìa khóa mang lại lợi ích cho người dân và đất nước. Ngoài ra, cần ưu tiên tối đa cho việc xây dựng khung chính sách hoàn chỉnh với mục tiêu đảm bảo một tương lai năng lượng bền vững, ít rủi ro và giá thành hợp lý. Cuối cùng, Việt Nam cần giảm thiểu đến mức thấp nhất các dự án xây mới nhà máy nhiệt điện than trong 10 năm tới (2030) bằng cách thay đổi danh mục đầu tư năng lượng trong nước để giảm thiểu các tác động về môi trường, xã hội và chính trị.

Để triển khai các định hướng trên, Việt Nam cần ưu tiên thực hiện các đề xuất cụ thể sau:

  • Chính sách năng lượng hiện hành của Việt Nam cần phải thay đổi bởi sự độc quyền của EVN khiến phát triển năng lượng bền vững bị trì hoãn trong khi tạo ra nút thắt về cách tính giá điện – rào cản quyết định sự có mặt của các nhà đầu tư ngoại. Thực tế quản lý năng lượng ở VN đang cản trở sự hình thành mối quan hệ cung – cầu trực tiếp giữa bên sản xuất và khách hàng sử dụng điện. Việc bán điện đến người tiêu dùng phải qua “trung gian EVN” đã đẩy giá điện tái tạo trở nên cao hơn rất nhiều. Vì vậy, việc giải quyết nút thắt này sẽ mở toang cánh cửa để dễ dàng thu hút các nhà đầu tư năng lượng sạch vào Việt Nam.
  • Trong khi chờ công nghiệp năng lượng tái tạo cất cánh, Việt Nam cần quan tâm lựa chọn đầu tư phát triển năng lượng từ khí thiên nhiên. Nguồn khí tự nhiên ở vùng biển Việt Nam khá dồi dào cần được khai thác để thay thế các nhà máy nhiệt điện than hiện nay. Điều này vừa tạo ra nguồn điện năng giá rẻ hơn so với việc nhập khẩu than để sản xuất điện đồng thời giảm đáng kể lượng khí CO2 phát thải gây ô nhiễm môi trường do khí tự nhiên chỉ sản sinh ra CO2 bằng 1/5 so với than đá và cũng không tạo ra phế phẩm khác như khi đốt than.
  • Chính phủ cần phối hợp và khuyến khích các tập đoàn tư nhân trong phát triển hạ tầng quản lý và khai thác nguồn khí tự nhiên ngoài khơi; đồng thời khuyến khích xây dựng chiến lược thu hút đầu tư trong việc khai thác và đưa nguồn khí này vào sản xuất điện càng sớm càng tốt. Ở Việt Nam hiện có khoảng 27 mỏ khí được phát hiện với trữ lượng được dự báo trên 2.000 tỷ mét khối và con số này đang tăng lên do có thêm nhiều mỏ khí được phát hiện mới cũng như việc tận thu nguồn khí đồng hành ở các mỏ dầu được thực hiện gần đây. Tuy nhiên, hiện nước ta chỉ mới khai thác một số mỏ khí ở Tiền Hải (Thái Bình) và các mỏ Bạch Hổ, Đại Hùng, Rạng Đông và PM3 ở Miền Nam (Năng lượng Việt Nam, 2017). Vì vậy, còn rất nhiều mỏ khí dù được phát hiện từ cách đây gần 20 năm nhưng vẫn chưa được khai thác để sản xuất điện, trong khi nhà nước phải chi hàng chục tỷ USD cho nhập khẩu than nước ngoài.
  • Nhà nước cần phối hợp với các chuyên gia năng lượng tái tạo và các nhóm đầu tư tư nhân độc lập chỉnh sửa và công bố chính sách về năng lượng tái tạo cũng như các quy định liên quan để tạo thuận lợi cho việc thu hút có hiệu quả nguồn vốn tư nhân.
  • Nhà nước cần mau chóng giải phóng sức ép lên an ninh năng lượng quốc gia hiện nay bằng cách ban hành chính sách ưu đãi về thuế và cải thiện thủ tục để khuyến khích các hộ gia đình và các công ty sản xuất quy mô nhỏ mua sắm và lắp đặt thiết bị năng lượng mặt trời, gió hoặc các nguồn năng lượng tái tạo, ít ô nhiễm khác… để giảm sự lệ thuộc và áp lực lên nguồn điện quốc gia. Đồng thời, cần quyết tâm và quyết liệt hơn trong việc áp dụng các quy chuẩn bắt buộc về “sử dụng hiệu quả năng lượng” đối với các ngành sản xuất và các sản phẩm tiêu thụ năng lượng có nguy cơ lãng phí cao như các nước phương Tây đã thực hiện.
  • Đối với việc nhập khẩu thủy điện từ Lào, Việt Nam cần (i) thúc đẩy việc mua bán điện có điều kiện giữa Việt Nam và Lào để mở rộng năng lực truyền tải điện giữa hai nước nhưng đồng thời phát huy vị thế của Việt Nam trong các đàm phán về năng lượng để đảm bảo phát triển năng lượng bền vững; (ii) thúc đẩy việc đầu tư ra nước ngoài của Việt Nam vào năng lượng tái tạo tại Lào và Campuchia, tối đa hóa đầu tư vào điện gió, điện mặt trời, sinh khối và giảm (nhưng không loại bỏ) thủy điện; và (iii) thúc đẩy “sự phụ thuộc lẫn nhau về năng lượng cấp khu vực” – một hình thức đảm bảo an ninh năng lượng cho Việt Nam và ở cấp khu vực trong khi vẫn đảm bảo được các lợi ích môi trường và xã hội.

Tài liệu tham khảo

1. Greenpeace International and Harvard University (2017). “Burden of Disease from Rising Coal-Fired Power Plant Emions in Southeast Asia”,  Environmental Science & Technology 2017 51 (3), 1467-1476 DOI: 10.1021/acs.est.6b03731

2. Nhóm công tác về Năng lượng và Môi trường AMCHAM TP.HCM (2015). “Báo cáo tổng kết Dự án “Solar Water Mekong Delta”.

3. Ngân hàng Thế giới (2016). “World Bank’s Energy Program in Asia”. Nguồn: http://bit.ly/btcs551 

4. Tạp chí Năng lượng Việt Nam (2017). “Dầu khí Việt Nam: Hiện trạng và thách thức phát triển”.

5. Brian Eyler, Courtney Weatherby (Stimson Center), 2017, Letters from the Mekong: Mekong Power Shift – Emerging Trends in the GMS Power Sector. Nguồn: http://bit.ly/btcs519

Nguyễn Minh Quang, Nghiên cứu sinh Tiến sĩ về An ninh môi trường – Viện ISS (Hà Lan), Giảng viên Khoa Sư phạm – Trường Đại học Cần Thơ