ThienNhien.Net – Vụ xung đột đất đai xảy ra gần đây tại Tiên Lãng, Hải Phòng đã chỉ ra những bất ổn trong gần 10 năm thực thi Luật đất đai sửa đổi 2003. Bức tranh toàn diện về cuộc xung đột này đã cho thấy những lỗ hổng nghiêm trọng trong quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương cũng như sự lạm quyền của một bộ phận cán bộ phụ trách lĩnh vực này, gây nên những bức xúc và bất an trong dư luận. Rất nhiều vấn đề xung quanh câu chuyện đã lần lượt được các chuyên gia mổ xẻ và các ý kiến đều đồng thuận cho rằng Luật đất đai hiện hành không quy định rõ ràng về quyền và lợi ích có liên quan đến đất đai của người dân. Trong thời gian tới, Chính phủ sẽ sửa Luật, và nếu Luật sửa đổi không làm rõ được các quyền và lợi ích cho người nhận đất thì trong tương lai rất có thể sẽ tiếp tục xảy ra những rủi ro như vụ Tiên Lãng.
Trong khuôn khổ bài viết này, tác giả muốn thảo luận đôi chút về công tác quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp tại nước ta, đặc biệt là vấn đề trọng tâm về quyền và lợi ích gắn liền với đất. Tuy vụ việc tại Tiên Lãng không liên quan đến đất lâm nghiệp, song một số vấn đề được đúc kết từ vụ việc này có thể được coi là những bài học quan trọng giúp chúng ta suy nghĩ làm thế nào để có thể quản lý và sử dụng hiệu quả 16,24 triệu ha rừng và đất lâm nghiệp hiện có tại Việt Nam.
Quyền của chủ rừng
Theo số liệu của Cục Kiểm lâm, tính đến hết năm 2009, Việt Nam có khoảng 13,2 triệu ha rừng, trong đó có gần 2 triệu ha là rừng đặc dụng, 4,8 triệu ha rừng phòng hộ và khoảng 6,3 triệu ha rừng sản xuất.
Nhằm quản lý và sử dụng số diện tích nêu trên, Nhà nước đã giao rừng cho 7 nhóm chủ rừng, bao gồm Ban quản lý rừng phòng hộ và rừng đặc dụng (khoảng 4,3 triệu ha); Công ty lâm nghiệp và lâm trường quốc doanh (2 triệu ha); hộ gia đình (3,28 triệu ha); cộng đồng (191.000 ha); các đơn vị quân đội (243.000 ha); các tổ chức kinh tế (91.500 ha); các tổ chức khác (659.900 ha).
Phần còn lại (khoảng 2,4 triệu ha) hiện vẫn chưa được giao và đang được quản lý trực tiếp bởi chính quyền các xã, mặc dù theo Luật Bảo vệ và Phát triển rừng chính quyền không phải là đơn vị chủ rừng.
Đối với mỗi loại rừng khác nhau, Nhà nước quy định các quyền và phạm vi các quyền khác nhau. Các quyền được giao cho chủ rừng (thuộc Nhà nước và bên ngoài Nhà nước) được quy định thông qua 3 hình thức: giao, khoán và cho thuê.
Nhà nước giao rừng đặc dụng và phòng hộ (chủ yếu là rừng tự nhiên) cho các Ban quản lý với mục đích bảo vệ. Nhà nước giao rừng phòng hộ và rừng sản xuất là rừng tự nhiên cho các lâm trường quốc doanh và các công ty lâm nghiệp cũng chủ yếu với mục đích bảo vệ. Ở một số địa phương, người dân cũng được nhận rừng tự nhiên (với mục đích bảo vệ và không được phép khai thác gỗ), nhưng số diện tích được giao chỉ chiếm phần rất nhỏ.
Tại nhiều nơi, các Ban quản lý và các lâm trường quốc doanh/các công ty lâm nghiệp do thiếu hụt về nhân lực và do nhu cầu nhận rừng của người dân sống gần rừng nên đã tiến hành khoán một phần diện tích của mình cho các hộ gia đình. Số liệu thống kê của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cho thấy, tính đến hết năm 2009, tổng số diện tích giao khoán đạt khoảng 2,38 triệu ha. Thông thường, hợp đồng khoán có thời hạn 1 năm với các quyền rất hạn chế: người nhận khoán (chủ yếu là hộ gia đình) được hưởng tiền công bảo vệ (theo quy định là 100.000 đồng/ha/năm, một số địa bàn khó khăn là 200.000 đồng/ha/năm). Đổi lại, người nhận khoán có trách nhiệm bảo vệ rừng theo quy định trong hợp đồng. Hết thời hạn nhận khoán, hợp đồng có thể được ký lại nếu người dân không vi phạm cam kết.
Nhà nước giao đất rừng sản xuất cho hộ gia đình nhằm giúp hộ phát triển sản xuất thông qua trồng rừng hoặc các hình thức canh tác khác. Tính đến nay đã có khoảng 1,2 triệu hộ gia đình được nhận đất với tổng diện tích trên 3 triệu ha. Các hộ nhận đất được Nhà nước trao 5 quyền cơ bản, bao gồm: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp. Các quyền được giới hạn trong khung thời gian 50 năm. Sau khi thời hạn sử dụng đất kết thúc, hộ có thể được gia hạn với điều kiện họ sử dụng đất đúng quy định của Nhà nước. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là bằng chứng về quyền hợp pháp về đất đai của hộ và cũng là cơ sở để Nhà nước bảo vệ quyền về đất đai cho hộ.
Nhà nước cho các cá nhân, tổ chức thuê dịch vụ môi trường rừng để làm du lịch sinh thái. Các tổ chức, cá nhân có nhu cầu trồng rừng nguyên liệu cũng có thể được thuê đất để trồng rừng. Tuy nhiên, quy mô của cả hai hình thức này cho đến nay vẫn rất khiêm tốn; tổng diện tích đất rừng cho các tổ chức, cá nhân thuê để trồng rừng hiện mới chỉ dừng ở con số 70.000 ha.
Bất cập quyền và lợi ích trên đất lâm nghiệp
Theo quy định tại Điều 5 của Luật Đất đai ban hành năm 2003, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Điều này cũng có nghĩa là quyền sở hữu tư nhân về đất đai không được thừa nhận. Bản thân hai khái niệm “sở hữu toàn dân” và “đại diện chủ sở hữu” ở đây cũng không được quy định một cách rõ ràng.
Luật đất đai quy định, tại địa phương, UBND huyện là cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm giám sát việc sử dụng đất của cá nhân và hộ gia đình; UBND tỉnh chịu trách nhiệm đối với các tổ chức.
Tại nhiều quốc gia, quyền đối với đất đai nói chung được chia làm hai loại: quyền quản lý và quyền sử dụng. Nhà nước nắm giữ quyền quản lý, trong đó bao gồm quyền có liên quan đến quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất theo không gian và thời gian. Quyền sử dụng và quyền sở hữu được trao cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, người sử dụng cho dù là người có quyền sở hữu về đất cũng không được tùy tiện khi sử dụng đất mà cần phải tuân thủ theo các quy định của Nhà nước được quy định cụ thể trong các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Tại Việt Nam, Nhà nước nắm quyền quản lý về đất đai, trong đó bao gồm quy hoạch, lập kế hoạch sử dụng, quy định hạn mức giao đất, thời hạn sử dụng đất cũng như quyết định giao, cho thuê, thu hồi đất; cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất, định giá đất… Như vậy, có thể thấy phạm vi của quyền quản lý về đất đai được nắm giữ bởi Nhà nước là rất lớn. Điều này cũng có nghĩa là phạm vi của quyền sử dụng được Nhà nước trao cho người sử dụng đất là nhỏ, trong đó đặc biệt phải nói đến sự hạn chế về mức hạn điền và thời gian sử dụng đất.
Việc trao quá nhiều quyền quản lý cho cán bộ địa phương trong khi quyền sử dụng của người sử dụng đất bị hạn chế, đặc biệt là trong bối cảnh thiếu vắng các cơ chế giám sát việc quản lý nhà nước về đất đai tại cấp địa phương đã tạo cơ hội cho sự lạm quyền của một số cán bộ, khiến nguy cơ tham nhũng gia tăng, và đem lại nhiều rủi ro cho người sử dụng đất. Vụ việc xảy ra tại Tiên Lãng là một ví dụ điển hình minh chứng cho thực trạng trên.
Cụ thể đối với đất lâm nghiệp, bất cập đầu tiên có thể kể tới là hình thức khoán bảo vệ đối với rừng phòng hộ và rừng đặc dụng được ký giữa các ban quản lý, các lâm trường quốc doanh với hộ gia đình. Hình thức hợp đồng này hầu như không trao bất cứ quyền nào cho người dân nhận khoán, trừ việc người dân nhận được số tiền công ít ỏi. Ở một số địa phương, số tiền này còn bị cắt xén khi đi qua một số khâu quản lý. Việc trao quá ít quyền và lợi ích không đáng kể cho người dân thông qua hình thức khoán bảo vệ chỉ mang tính thời vụ như trên không tạo được cơ chế gắn kết người dân nhận khoán với công tác bảo vệ rừng. Người dân sống quanh rừng vẫn không coi rừng là của mình và cho rằng trách nhiệm bảo vệ rừng không phải là của dân. Quan điểm này, cùng với sự lạm quyền và tham nhũng của cán bộ địa phương cũng như động lực về lợi ích lớn thu được từ khai thác gỗ lậu đã dẫn đến hậu quả rừng tiếp tục bị tàn phá. Vụ việc khai thác và vận chuyển gỗ lậu xảy ra gần đây tại Khu Bảo tồn Thiên nhiên Pù Huống và Công ty Lâm nghiệp và Dịch vụ Hương Sơn là ví dụ đặc trưng về những vấn đề này.
Nhà nước giao đất rừng sản xuất cho hộ nhằm mục tiêu phát triển kinh tế hộ, phát triển vốn rừng. Người dân nhận đất cũng đồng thời được nhận 5 quyền cơ bản như đã nêu trên. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sổ đỏ) là minh chứng về chủ sử dụng hợp pháp của người dân đối với đất đai. Tuy nhiên, cho tới nay vẫn còn rất nhiều hộ gia đình chưa nhận được sổ đỏ. Điều này đồng nghĩa với việc quyền lợi hợp pháp của người dân không thể được đảm bảo khi xảy ra tranh chấp, đặc biệt khi tranh chấp xảy ra người dân – thông thường ở thế yếu – và các cá nhân/tổ chức như công ty tư nhân, thậm chí là chính quyền địa phương – thông thường ở thế mạnh hơn. Thêm vào đó, điều gì có thể đảm bảo rằng các hộ sẽ tiếp tục được nhận đất của mình khi thời hạn sử dụng đã hết?
Cần cơ chế giám sát chặt chẽ
Những bất cập nêu trên đã và đang cho thấy một thực tế, khi quyền và lợi ích của người dân không được đảm bảo thì các mục tiêu hướng đến việc bảo vệ, phát triển rừng cũng như nhiệm vụ quản lý, sử dụng hiệu quả diện tích đất lâm nghiệp sẽ khó có thể thu được kết quả như mong đợi.
Tuy nhiên, nếu trao quá nhiều quyền cho người dân trong bối cảnh nhận thức của người dân về các quyền này còn hạn chế, hoặc do khó khăn về tài chính, người dân có thể dễ dàng để đất của mình bị mất vào tay những người khác. Cách đây vài năm, các hộ dân có đất thuộc Hòa Bình, Phú Thọ, Quảng Ngãi và một số địa phương đã tiến hành chuyển nhượng hoặc tham gia vào hình thức liên doanh liên kết với một số công ty tư nhân chuyên đi thu gom đất trồng rừng. Hệ quả là rất nhiều người dân đã bị mất đất vào tay các công ty này.
Để giải quyết vấn đề mấu chốt nêu trên, thiết nghĩ cần tính toán, cân nhắc về các quyền và phạm vi của quyền quản lý đất đai do nhà nước quản lý và quyền sử dụng được trao cho người dân. Các quyền này cần được hiểu trong cả phạm vi không gian và thời gian. Cần phải bàn thảo và tính toán về quyền quản lý về đất đai được trao cho nhà nước và quyền sử dụng được trao cho người dân bao nhiêu là đủ.
Trao thêm quyền về đất đai cho người dân thông qua việc mở rộng các quyền sử dụng, giảm quyền quản lý của Nhà nước, hoặc kéo dài thời gian sử dụng đất, hoặc dỡ bỏ hạn điền cũng có thể được xem là những biện pháp khả thi nhằm gắn kết người dân với đất đai chặt hơn, từ đó giúp nâng cao hiệu quả sử dụng đất.
Tuy nhiên, song song với việc làm đó cần phải sớm xây dựng các cơ chế giám sát nhằm giảm thiểu sự lạm quyền của một số cán bộ địa phương, tăng cường sự minh bạch trong hoạt động sản xuất và đầu tư của các công ty tư nhân và góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Người dân cũng cần được cung cấp thêm thông tin để hiểu được các quyền mà mình có.
Bên cạnh đó, Nhà nước cũng cần ban hành chế tài đủ mạnh, đặc biệt là tại cấp địa phương nhằm đảm bảo các cơ chế chính sách đề ra hoạt động có hiệu quả. Ngoài ra, nhiệm vụ xã hội hóa công tác bảo vệ và phát triển rừng theo như mong muốn của Nhà nước cần bao gồm sự tham gia của các bên liên quan bên ngoài hệ thống Nhà nước, đặc biệt là khối xã hội dân sự nhằm giảm thiểu rủi ro trong việc lạm quyền của các cán bộ địa phương khi thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai, đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp về đất đai của người dân.
