“Quản trị rừng”, “Đánh giá quản trị rừng” hay “Giám sát quản trị rừng” là những khái niệm từng bước được du nhập và thử nghiệm tại Việt Nam, đặc biệt là trong tiến trình Việt Nam tham gia thực hiện các sáng kiến lâm nghiệp có tính quốc tế như REDD+ và FLEGT-VPA. Các tổ chức phi chính phủ trong lĩnh vực lâm nghiệp đều đón nhận và trải nghiệm “quản trị rừng” với thái độ tích cực, một phần do tiếp cận được các nguồn lực hỗ trợ thực hiện, phần khác quan trọng hơn, như một cơ hội để học hỏi, thực hành, gắn kết và đóng góp vào các quá trình xây dựng, thực hiện chính sách lâm nghiệp quốc gia theo cách đổi mới hơn, hướng đến mô hình quản trị tốt. Những áp dụng ban đầu từ giám sát quản trị rừng đã và đang được các bên tham gia truyền tải thông qua hoạt động tham vấn, góp ý cho các dự thảo Luật Lâm nghiệp và nghị định, thông tư hướng dẫn dưới luật này.
Trong khi “quản trị nhà nước” hay “quản trị doanh nghiệp” là những khái niệm đã trở nên khá phổ biến, được truyền tải qua nhiều kênh thông tin thì “quản trị tài nguyên” hay “quản trị rừng” vẫn tương đối mới mẻ ở Việt Nam, thường bị đánh đồng cách hiểu và diễn giải như “quản lý rừng” hoặc được tiếp nhận với thái độ thận trọng vì những quan ngại về kết quả (đánh giá) quản trị rừng có thể bộc lộ những điểm yếu hoặc trách nhiệm của các chủ thể liên quan. Đến nay, phần lớn các tổ chức xã hội hoặc dự án ở Việt Nam đã và đang tiếp cận, học hỏi cũng như áp dụng giám sát – đánh giá quản trị rừng theo hướng dẫn của FAO công bố năm 2011[1]. Ngoài ra, từ Chương trình về Rừng (PROFOR), năm 2012, Ngân hàng Thế giới giới thiệu hướng dẫn khác[2] tuy không được tham chiếu, sử dụng nhiều ở Việt Nam. Cả hai tài liệu này đều được phát triển từ các thảo luận quốc tế (năm 2010) về giám sát – quản trị rừng cho thực hiện FLEGT và REDD+. Bên cạnh đó, năm 2013, Viện Tài nguyên Thế giới (WRI) cũng công bố một hướng dẫn đánh giá quản trị rừng khác[3] sau khi phối hợp với các tổ chức xã hội thử nghiệm ở một số quốc gia. Ở cấp độ dự án, nội dung quản trị rừng cũng đã được tích hợp trong các công cụ đánh giá về quản lý rừng bền vững, Chứng chỉ rừng (như FSC), METT – Đánh giá hiệu quả quản lý các khu bảo tồn (IUCN WCPA 2002) hay Danh lục Xanh: Tiêu chuẩn Toàn cầu cho các khu bảo tồn thế kỷ 21 (IUCN Green List, 2017).
Một số sáng kiến thử nghiệm ở Việt Nam
Dựa trên các khung, nguyên tắc hướng dẫn, một số sáng kiến giám sát – đánh giá quản trị rừng đã được các dự án và tổ chức xã hội ở Việt Nam áp dụng hoặc thử nghiệm, các khung giám sát – đánh giá đầy đủ về quản trị rừng hoặc các khía cạnh có liên quan đến quản trị rừng từng bước được phát triển. Bảng dưới tóm tắt các sáng kiến đã và đang thực hiện:
Bằng trải nghiệm với các sáng kiến nói trên, các tổ chức xã hội ở Việt Nam đã có cơ hội thực hành giám sát – quản trị rừng ở nhiều cấp (chủ rừng, cảnh quan/lưu vực, cấp tỉnh và cấp quốc gia hoặc đối tượng chính sách cụ thể) với phạm vi nội dung quản trị rừng rà soát, phân tích khác nhau tùy thuộc vào lựa chọn khung giám sát. Trong khi có các sáng kiến giám sát – quản trị rừng do tự thân các tổ chức xã hội triển khai thực hiện (trường hợp 2, 3, 4, 5 và 6) thì một số sáng kiến khác là sự phối hợp hoặc đồng thực hiện giữa tổ chức xã hội và cơ quan nhà nước (trường hợp 1, 7 và 8). Ngoại trừ trường hợp 4, kết quả đánh giá được xác lập thông qua một hoạt động đơn lẻ là hội thảo tham vấn, còn tất cả các trường hợp khác đều phải thực hiện trong nhiều tháng, thậm chí từ 1-2 năm.
Một số quan sát và bài học đúc kết
Từ các sáng kiến thử nghiệm nêu trên, có thể rút ra một số quan sát và bài học như sau:
- Giám sát – Đánh giá quản trị rừng là một tiến trình tham gia học hỏi tích cực, giúp tổ chức xã hội tăng cường hiểu biết và năng lực cần thiết như: phân tích thể chế – bối cảnh (bao gồm cả kinh tế chính trị); hợp tác và thúc đẩy đa bên; tham vấn và xử lý dữ liệu; kết nối bằng chứng và chính sách; tư duy logic và hệ thống.
- Giám sát – Đánh giá quản trị rừng là một tiến trình có sự tham gia, trải qua nhiều giai đoạn, cần thời gian, một số hoạt động ban đầu có thể phải lặp lại để đảm bảo sự đồng thuận và khả thi, trong đó có các bước chính như: (i) xác định đối tượng ưu tiên giám sát; (ii) định hướng quy trình và thể chế thực hiện; (iii) lựa chọn nguyên tắc và phát triển khung chỉ số giám sát quản trị rừng phù hợp; (iv) phát triển công cụ tham vấn, thu thập thông tin; (v) thử nghiệm khung chỉ số và công cụ; lập phương pháp xử lý kết quả và đo đếm (định tính, định lượng); (vi) tổ chức khảo sát, tham vấn, thu thập thông tin theo mẫu giám sát; (vii) dự thảo báo cáo giám sát và tham vấn kết quả; và (viii) hoàn thiện báo cáo giám sát chính thức, kết nối kết quả, khuyến nghị với các quá trình chính sách phù hợp.
- Giám sát – Đánh giá quản trị rừng do tổ chức xã hội thực hiện độc lập hay phối hợp với nhà nước đều cần thiết lập được các thể chế phù hợp cho sự tham gia và đóng góp của tổ chức xã hội, cơ quan quản lý, doanh nghiệp, đại diện cộng đồng, ví dụ như nhóm cố vấn (quốc gia), nhóm kỹ thuật (cấp cảnh quan), nhóm nòng cốt (cấp tỉnh), nhóm tham vấn, nhóm báo cáo…, mà có thể đáp ứng được các tiến trình thực hiện đã xác lập.
- Giám sát – Đánh giá quản trị rừng đòi hỏi các bên tham gia thực hiện phải được trang bị hoặc hiểu rõ các tiến trình xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật ở các cấp khác nhau, nhất là đối với đối tượng hoặc chủ đề giám sát; vai trò và chức năng của các bên có trách nhiệm, nghĩa vụ liên quan; các địa chỉ hoặc nguồn tin phù hợp cần/có thể tiếp cận; trong nhiều trường hợp thông tin, số liệu thứ cấp chỉ có được (đầy đủ) khi đã có thông báo trước hoặc chờ đợi; trong khi đó, thông tin sơ cấp và bằng chứng thu thập được từ hiện trường có giá trị quan trọng, giúp minh họa cho kết quả giám sát – đánh giá với các thang đo cụ thể.
- Kết quả giám sát – đánh giá phải hoặc nên hướng đến việc hình thành các cơ sở dữ liệu, thông tin nền về hiện trạng quản trị rừng tại thời điểm, giai đoạn đánh giá, giúp đo đếm sự thay đổi so với lần đánh giá tiếp theo, đồng thời cơ sở dữ liệu (kết quả) này cũng cần được công khai hoặc chia sẻ qua các kênh dữ liệu mở (opendata). Do đó, luôn cần cân nhắc giữa “tham vọng” và “thực tế” để có thể tạo ra và duy trì một cơ sở dữ liệu quản trị rừng có tính khả thi, đầy đủ trên phạm vi các đối tượng, nội dung lựa chọn giám sát cụ thể.
- Những thử nghiệm về giám sát – đánh giá quản trị rừng ban đầu cho thấy có thể xem các quá trình đó như là những nghiên cứu hành động, thực chứng có sự tham gia của nhiều bên liên quan và có tính xã hội cao. Vì thế, các nguyên tắc khoa học về tính hệ thống, logic, khách quan trong thiết kế, thu thập và xử lý thông tin cần được tôn trọng và đáp ứng. Nhìn từ cách tiếp cận đó, có nhiều vấn đề đặt ra đối với các tổ chức xã hội có thể lường trước hoặc xem xét để quá trình giám sát – đánh giá quản trị rừng triển khai đạt kết quả.
- Lựa chọn ưu tiên: Khung quản trị rừng của FAO (2011) bao gồm phạm vi rộng với 03 trụ cột và 06 nguyên tắc[4], nếu áp dụng toàn diện và đầy đủ cho cả 05 hành động REDD+[5] hoặc tuân thủ chuỗi hành trình/hàng hóa theo khung quy định hệ thống đảm bảo tính hợp pháp của gỗ và sản phẩm gỗ của Việt Nam (VNTLAS)[6] thì sẽ quá tham vọng và khó đáp ứng trong khả năng của các tổ chức xã hội. Vì thế, tùy vào sứ mệnh, kinh nghiệm, năng lực hoặc mối quan tâm mà các tổ chức xã hội có thể có những lựa chọn ưu tiên để thiết kế hệ thống hoặc hoạt động giám sát – đánh giá quản trị rừng phù hợp. Lựa chọn đó có thể là các chính sách hoặc nhóm chính sách; địa bàn hoặc cảnh quan; chủ thể lâm nghiệp; hoặc đối tượng tác động cụ thể (đồng bào dân tộc thiểu số, hộ gia đình, cá nhân, doanh nghiệp…), bằng cách đó, các tổ chức xã hội có thể tập trung nguồn lực để thiết lập được các giám sát – đánh giá có chiều sâu, chất lượng với các kết quả cụ thể, rõ nét. Tuy nhiên, phạm vi giám sát – đánh giá có thể mở rộng khi một mạng lưới liên kết các tổ chức xã hội cùng hợp tác, phân công để thực hiện một cách hệ thống với nhiều ưu tiên được lựa chọn.
- Hợp tác và tin cậy: Các quá trình chính sách và quyết định liên quan đến rừng ngày càng trở nên phức tạp, trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến nhiều bên khác nhau trong và ngoài ngành lâm nghiệp. Lợi ích và mâu thuẫn đan xen, khó nhận diện, kèm theo những ngại ngần khi “mổ xẻ” các khía cạnh thể chế, quản trị thường gây khó khăn cho các tổ chức xã hội trong việc tiếp cận, tham vấn và thu thập thông tin từ cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương hoặc doanh nghiệp. Vì vậy, việc nhận diện và hiểu rõ về các bên liên quan (thông qua phân tích thể chế, bối cảnh), kết nối và chia sẻ thông tin về quản trị rừng, vận dụng các quy định pháp luật đúng đắn, kết nối với quá trình chính sách để từng bước tìm kiếm sự đồng thuận, sẵn sàng và hợp tác với các bên trong quá trình thực hiện giám sát – đánh giá là vô cùng quan trọng.
- Kết nối và tương thích: Thiết kế quá trình giám sát – đánh giá quản trị rừng cần đặt trong chiến lược hoặc tầm nhìn dài hạn thay vì chỉ là hoạt động đơn lẻ với các hoạt động lặp lại có tính định kỳ để có thể theo dõi độc lập và phản ánh yêu cầu cải thiện chất lượng quản trị của các chính sách hoặc sáng kiến lâm nghiệp. Các khung chỉ số và kết quả giám sát – đánh giá quản trị rừng hay cơ sở dữ liệu cần/nên có sự tương thích hoặc đồng dạng với hệ thống thông tin lâm nghiệp (FORMIS), đa dạng sinh học (NBDS), quản lý đất đai, dịch vụ môi trường rừng hoặc khung chỉ số của Hệ thống thông tin đảm bảo an toàn (SIS) mà Việt Nam phải xây dựng để đáp ứng yêu cầu quốc tế về thực hiện REDD+. Sự kết nối và tương thích này cũng thúc đẩy việc sử dụng, đối chiếu thông tin, dữ liệu giám sát – đánh giá từ cả hai phía tổ chức xã hội và cơ quan nhà nước.
- Phân biệt chức năng: Việc xác lập quy trình, khung nội dung/chỉ số, các công cụ thu thập thông tin, phương pháp xử lý, đo đếm, mô tả về quản trị rừng cần được phân biệt rõ giữa chức năng giám sát và đánh giá. Các thảo luận gần đây có xu hướng thống nhất rằng (i) giám sát là quá trình thu thập thông tin liên tục hoặc đều đặn trong khi đánh giá có tính thời điểm, và (ii) dữ liệu thu được từ quá trình giám sát nên là một phần thông tin đầu vào của hoạt động đánh giá. Trong nhiều trường hợp, báo cáo giám sát quản trị rừng và báo cáo đánh giá quản trị rừng được xây dựng độc lập.
- Khoa học và khách quan: Kinh nghiệm đánh giá quản trị từ Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) hoặc Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) có ý nghĩa thiết thực cho tổ chức xã hội khi phát triển khung chỉ số giám sát – đánh giá quản trị rừng ở Việt Nam với các tham chiếu từ các hướng dẫn quốc tế. Các chỉ số và phương pháp giám sát – đánh giá sẽ khả thi và hữu ích khi được thiết lập dựa trên các hiểu biết đúng đắn về hệ thống thể chế chính trị – xã hội cũng như các quá trình lập pháp và xây dựng chính sách của Việt Nam ở cả cấp quốc gia và địa phương. Các hướng dẫn về lựa chọn mẫu (tham vấn), thang đo hoặc xếp hạng có thể áp dụng bằng các phương pháp đã được kiểm chứng.
- Cập nhật và xem xét các bối cảnh mới: Quản trị rừng ở Việt Nam thường bị ảnh hưởng bởi sự thay đổi khá thường xuyên về khung luật pháp và chính sách quốc gia trong và ngoài ngành lâm nghiệp cũng như việc lựa chọn các quyết định có tác động đến rừng ở cấp địa phương. Vì vậy, việc cập nhật thể chế và bối cảnh mới sẽ giúp các tiến trình giám sát – đánh giá quản trị rừng không bị bỏ sót các thông tin cần thiết, có ý nghĩa, ví dụ sự ra đời của các luật mới như Luật Lâm nghiệp, Luật Quy hoạch hoặc Luật Tiếp cận thông tin…
Tóm lại, với vai trò tham gia độc lập hay hợp tác, các sáng kiến giám sát – đánh giá quản trị rừng đều có thể xem là những cơ hội có tính đổi mới đối với các tổ chức xã hội ở Việt Nam trong việc thực hiện các chức năng giám sát, phản biện và vận động chính sách. Với cách tiếp cận khoa học, đa bên, thực chứng, giám sát – đánh giá quản trị rừng không chỉ giúp các tổ chức xã hội cải thiện năng lực, mà chuẩn bị sự sẵn sàng cho giám sát thực hiện các sáng kiến có tính chuẩn mực như VPA-FLEGT, REDD+ với các cơ hội cải thiện quản trị rừng đang trở nên rõ ràng hơn.
Tài liệu tham khảo:
[1] FAO. 2011. Framework for Assessing and Monitoring Forest Governance. The Program on Forests (PROFOR)
[2] Kishor, Nalin and Kenneth Rosenbaum. 2012. Assessing and Monitoring Forest Governance: A User’s Guide to a Diagnostic Tool. Washington DC: Program on Forests (PROFOR)
[3] David Crystal, Williams L., Lupberger, S., Daviet, F. 2013. Assessing Forest Governance: The Governance of Forests Initiative Indicator Framework. World Resource Institute.
[4] 03 trụ cột: (i) khung chính sách, luật pháp và thể chế; (ii) quá trình quy hoạch và ra quyết định; và (iii) thực thi và tuân thủ thực hiện; 06 nguyên tắc quản trị tốt: (i) công khai minh bạch; (ii) giải trình trách nhiệm; (iii) hiệu quả; (iv) hiệu lực; (v) công bằng; và (vi) sự tham gia
[5] 05 hoạt động REDD+ theo quy định quốc tế: (i) giảm phát thải từ mất rừng; (ii) giảm phát thải từ suy thoái rừng; (iii) bảo tồn trữ lượng carbon; (iv) tăng cường trữ lượng carbon; và (v) quản lý rừng bền vững; hoặc 03 nhóm hoạt động theo chính sách REDD+ Việt Nam: (i) nhóm hoạt động hạn chế mất rừng và suy thoái rừng; (ii) nhóm hoạt động bảo tồn, tăng cường trữ lượng carbon và quản lý bền vững tài nguyên rừng; và (iii) nhóm hoạt động hoàn thiện các yếu tố sẵn sàng thực hiện REDD+ đáp ứng yêu cầu quốc tế
[6] Khung VNTLAS quy định theo chuỗi hoạt hành trình: (i) khai thác, nhập khẩu gỗ; (ii) buôn bán, vận chuyển gỗ; (ii) chế biến gỗ/đồ gỗ; và (iv) xuất khẩu gỗ/đồ gỗ
Nguyễn Việt Dũng, Phó Giám đốc Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)